|
BỘ
KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ
-------
|
CỘNG
HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập – Tự do – Hạnh phúc
--------------
|
|
Số:
1849/BKH-QLĐT
|
Hà
Nội, ngày 23 tháng 03 năm 2010
|
TỜ TRÌNH
QUYẾT ĐỊNH CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ BAN HÀNH QUY CHẾ THÍ ĐIỂM
ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG – TƯ
Kính
gửi: Thủ tướng Chính phủ
Thực hiện Chương trình công tác của
Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã nghiên cứu xây dựng dự thảo Quyết định của
Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác
công – tư (PPP). Quy chế được xây dựng trên cơ sở kết quả nghiên cứu, khảo sát
và học tập kinh nghiệm của các nước, các hội nghị, hội thảo của các cơ quan,
ban ngành Trung ương và địa phương và đánh giá tổng kết từ một số dự án đã thực
hiện tại Việt Nam. Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ như sau:
1. QUÁ TRÌNH SOẠN
THẢO
Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng
Chính phủ, ngay từ đầu năm 2010, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã triển khai xây dựng
giải pháp khuyến khích các nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế trong và
ngoài nước đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để bổ sung cho nguồn vốn của nhà nước
bằng hình thức PPP. Trong quá trình soạn thảo, nhóm công tác đã sử dụng kết quả
nghiên cứu từ các dự án hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Thế giới, Bộ Kinh tế -
Công nghiệp – Thương mại Nhật Bản, Cơ quan hợp tác quốc tế Hoa Kỳ, tài liệu của
Bộ Kinh tế - Tài chính Vương quốc Anh; kết quả khảo sát tại Singapore, Trung Quốc,
Úc, Anh, Hàn Quốc, Hoa Kỳ, Nhật Bản, một số quốc gia Trung Đông.
Trên cơ sở ý kiến tham gia của các
cơ quan, đơn vị liên quan về các nội dung triển khai đầu tư PPP tại các hội thảo
và cuộc họp trong thời gian từ năm 2008 đến nay, Bộ Kế hoạch và Đầu tư hoàn thiện
bản dự thảo Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư này trình
Thủ tướng Chính phủ quyết định.
2. SỰ CẦN THIẾT
BAN HÀNH QUY CHẾ
Việc nghiên cứu và ban hành Quy chế
thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) là yêu cầu cấp thiết,
khách quan, xét theo những yêu cầu thực tiễn cụ thể sau đây:
Thứ nhất: để thực hiện thành
công mục tiêu đề ra theo các kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
đến năm 2020, duy trì tốc độ phát triển kinh tế cao và bền vững trong giai đoạn
này, nước ta cần huy động một lượng vốn đầu tư khoảng 150 – 160 tỷ USD để tạo
bước đột phá trong phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế. Theo tính toán, các nguồn
vốn đầu tư nhà nước truyền thống từ trước tới nay chỉ có thể đáp ứng khoảng 50%
nhu cầu trên do bị hạn chế bởi các yếu tố như: ngân hàng nhà nước mức tăng có
giới hạn; ODA ưu đãi sẽ giảm dần vì nước ta đã bước sang ngưỡng quốc gia có thu
nhập trung bình của thế giới; và đặc biệt tổng nợ công của Chính phủ (như ODA,
trái phiếu Chính phủ và các khoản vay khác có bảo lãnh của Chính phủ) bị hạn chế
ở mức không quá 50% tổng sản phẩm quốc dân (GDP) – là hạn mức an toàn do Quốc hội
quyết định nhằm đảm bảo duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Kinh nghiệm và tập quán
phổ biến quốc tế cho thấy đầu tư theo mô hình PPP là một cơ chế tốt nhằm khai
thác các nguồn vốn đầu tư trực tiếp của khu vực tư nhân trong nước và nước
ngoài cũng như nguồn vốn gián tiếp từ thị trường tài chính thương mại trong nước
và nước ngoài. Đây là những dòng vốn không dẫn đến nợ quốc gia do Chính phủ
không phải vay hoặc cấp bảo lãnh, rất thích hợp và cần thiết đối với điều kiện
hiện nay của nước ta.
Thứ hai, xuất phát từ yêu cầu
tăng hiệu quả đầu tư. Nghiên cứu cho thấy nhiều nước trên thế giới đã thực hiện
thành công mô hình PPP mang lại hiệu quả đầu tư tăng rõ rệt so với cách đầu tư
truyền thống, như:
- Với cùng một lượng vốn đầu tư của
nhà nước, nếu trước kia chỉ tập trung xây dựng được một công trình thì nay có
thể phát triển hai đến ba công trình tương tự nhờ có phần vốn tham gia của khu vực
tư nhân. Xét theo tổng thể, cùng một lượng vốn đầu tư có thể huy động được từ
nguồn vốn nhà nước trong 10 năm tới, nếu thực hiện theo mô hình PPP, chúng ta
có thể tạo lập được 3 lần số lượng công trình hạ tầng, do khai thác được nguồn
vốn từ khu vực tư nhân.
- Tổng mức đầu tư, thời gian hoàn
thành và chất lượng công trình, dịch vụ công được đảm bảo do gắn với lợi ích trực
tiếp của nhà đầu tư trong việc khai thác, vận hành công trình.
- Tận dụng được kinh nghiệm khu vực
tư nhân trong quản lý, kinh doanh hiệu quả, ứng dụng khoa học công nghệ, tiết
kiệm chi phí trong xây dựng, bảo dưỡng và vận hành.
Thứ ba, các nhà tài trợ song
phương và đa phương đều bày tỏ quan tâm và mong muốn Việt Nam sớm ban hành Quy
chế về đầu tư theo hình thức PPP, tạo cơ sở pháp lý để tiếp nhận nguồn ODA
không hoàn lại và nguồn vốn vay ODA mới (mức ưu đãi giảm đi so với trước kia).
Các nhà đầu tư trong và ngoài nước cũng kỳ vọng bản Quy chế được ban hành sẽ tạo
ra những cơ hội đầu tư kinh doanh mới trên thị trường. Tín hiệu tích cực từ các
định chế tài chính, các trung tâm tài chính như Nhật Bản, Mỹ, Châu Âu, Trung
Đông và giới đầu tư quốc tế với nguồn vốn lên đến hàng nghìn tỷ USD cho thấy, họ
đang chuyển hướng tìm kiếm cơ hội đầu tư vào kết cấu hạ tầng theo mô hình PPP
nhằm đa dạng hóa lĩnh vực đầu tư kinh doanh của họ, giảm thiểu rủi ro, tránh lặp
lại bài học thất bại về đầu tư quá tập trung vào lĩnh vực kinh doanh bất động sản
trong thời gian vừa qua. Đây là một cơ hội vàng để huy động các nguồn vốn này
cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng ở nước ta.
Những phân tích trên cho thấy đây
chính là thời cơ để chúng ta tạo lập các mối quan hệ bình đẳng giữa nhà nước và
nhà đầu tư trên cơ sở áp dụng các tập quán, thông lệ tốt của quốc tế, nhằm
thoát khỏi tình trạng bị ràng buộc vào những điều kiện vay ngặt nghèo của các
nhà tài trợ.
3. QUAN ĐIỂM
XÂY DỰNG QUY CHẾ
Dự thảo Quy chế được xây dựng trên
cơ sở quán triệt chủ trương của Đảng về: kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo,
khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia đầu tư kết cấu hạ tầng, kiểm soát
nợ công trong hạn mức an toàn và nâng cao hiệu quả đầu tư.
Dự thảo đề xuất quy trình và một số
nguyên tắc mới, trên cơ sở bám sát tối đa quy định của các văn bản pháp luật hiện
hành, lấy nền tảng là Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ
(Nghị định 108) về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển
giao, hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh, hợp đồng xây dựng – chuyển
giao.
Những vấn đề pháp lý mang tính đổi
mới so với quy định hiện hành cần được áp dụng cho các dự án triển khai thí điểm
để phù hợp với thông lệ quốc tế sẽ được báo cáo để Thủ tướng Chính phủ xem xét,
quyết định.
4. NỘI DUNG CƠ
BẢN CỦA DỰ THẢO QUY CHẾ
Dự thảo Quy chế gồm 6 chương với 28
điều, cụ thể như sau:
Chương I. Những quy định chung (gồm
7 điều)
Chương II. Phần tham gia của nhà nước
và cơ chế đặc thù của dự án (gồm 4 điều)
Chương III. Chuẩn bị dự án (gồm 6
điều)
Chương IV. Lựa chọn nhà đầu tư (gồm
2 điều)
Chương V. Cấp giấy chứng nhận đầu
tư và thực hiện dự án (gồm 3 điều)
Chương VI. Tổ chức thực hiện (gồm 6
điều)
Một số vấn đề mới trong Dự thảo Quy
chế:
* Hiện thực hóa chủ trương kinh
tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo
Dự án đầu tư PPP không phải là dự
án của nhà đầu tư tư nhân, do đó không phó mặc dự án cho nhà đầu tư, luôn luôn
chịu sự quản lý, giám sát của nhà nước.
Đầu tư PPP được thực hiện trên cơ sở
hợp đồng dự án, theo đó nhà nước nhượng quyền đầu tư, xây dựng, khai thác công
trình kết cấu hạ tầng cho nhà đầu tư trong một thời gian nhất định.
Về bản chất, quyền sở hữu tài sản vẫn
thuộc về nhà nước, không phải là nhà nước thoái vốn và do đó không phải là tư
nhân hóa. Thông qua hợp đồng dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện biện
pháp quản lý, kiểm soát việc thực hiện hợp đồng, từ khâu xây dựng công trình đảm
bảo đúng tiến độ và chất lượng đến khâu cung cấp dịch vụ công theo đúng chuẩn mực
cam kết.
* Giảm tỷ lệ nợ công trong đầu
tư kết cấu hạ tầng
Hiện nay, ngoài phần vốn ngân sách,
các công trình kết cấu hạ tầng được đầu tư bằng các nguồn vốn ODA, trái phiếu
chính phủ hay vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh. Những nguồn vốn này đều dẫn đến
nợ công.
Mục tiêu chính của việc đưa ra cơ
chế đầu tư PPP là nhằm huy động tối đa nguồn vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư và
nguồn vốn vay từ thị trường tài chính thương mại của nhà đầu tư. Các nguồn vốn
này do nhà đầu tư tự huy động và tự chịu toàn bộ rủi ro, không đòi hỏi bảo lãnh
chính phủ, do đó không dẫn đến tăng nợ công.
Dự thảo quy định tỷ lệ phần tham
gia của nhà nước trong dự án không vượt quá 30% tổng mức đầu tư, trừ trường hợp
ngoại lệ do Thủ tướng Chính phủ quyết định. Các nguồn vốn như ODA, trái phiếu
chính phủ và các khoản vay có yêu cầu bảo lãnh chính phủ - là những nguồn vốn dẫn
đến tăng nợ công – chỉ sử dụng để đóng góp vào phần tham gia của nhà nước trong
dự án. Như vậy, tỷ lệ nợ công trên vốn đầu tư của công trình đó sẽ được giảm
đi.
Ngoài ra, dự thảo Quy chế khẳng định
nguyên tắc: phần tham gia của khu vực tư nhân phải đảm bảo không dẫn đến nợ
công (Điều 3 của dự thảo). Quy định này dựa trên thông lệ quốc tế và
kinh nghiệm thành công của nhiều nước trên thế giới nhằm quản lý chặt chẽ nợ
công trong giới hạn an toàn, phù hợp với quy định của Luật Quản lý nợ công và
cũng là mục tiêu chính của việc ban hành quy định về đầu tư PPP.
* Phần tham gia của nhà nước
Phần tham gia của Nhà nước nhằm đảm
bảo cho dự án đủ sức hấp dẫn đối với các nhà đầu tư.
Dự thảo xác định rõ nguồn tài chính
cho phần tham gia của Nhà nước trong các dự án thí điểm bao gồm: tổng hợp các yếu
tố như vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, hỗ trợ đầu tư theo quy định của pháp luật,
các chính sách tài chính có liên quan.
Căn cứ vào tính chất, đặc thù của từng
dự án, Thủ tướng Chính phủ quyết định hình thức và tỷ lệ cho phần tham gia của
nhà nước trong dự án, nằm trong khoảng từ 0% - 30% và bằng 0% khi dự án có đủ
điều kiện tự hoàn vốn đầu tư từ nguồn thu phí sử dụng. Việc ban hành một quy định
chung về phần tham gia của nhà nước áp dụng cho tất cả các dự án là không thực
tế và không phù hợp.
* Cơ chế đặc thù của dự án
Dự thảo quy định cơ chế đặc thù của
dự án là các cam kết của nhà nước trên cơ sở đàm phán và thỏa thuận với nhà đầu
tư để đảm bảo thành công của Dự án, như các cam kết về mức độ bảo đảm ngoại lệ
(cân đối ngoại hối, tỷ giá hối đoái), các cam kết khác để xử lý những yếu tố rủi
ro ngoài sự kiểm soát của nhà đầu tư. Do mỗi dự án có những điểm đặc thù riêng,
đòi hỏi những cơ chế rất riêng biệt nên không thể ban hành một cơ chế đặc thù
chung cho mọi dự án.
* Thẩm định dự án PPP
Trong quy trình đầu tư PPP, Dự thảo
đề xuất việc thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi được quy định tập trung vào một
đầu mối (Điều 17 của Dự thảo). Quy định này là cần thiết để đảm bảo tính
chủ động của nhà nước trong việc quản lý, kiểm soát nguồn lực dành cho dự án.
*Lựa chọn nhà đầu tư
Dự thảo quy định lựa chọn nhà đầu
tư thông qua đấu thầu rộng rãi quốc tế nhằm tối ưu hóa hiệu quả đầu tư, không
áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư. Lựa chọn nhà đầu tư qua đấu thầu rộng
rãi quốc tế là thông lệ và tập quán tốt mà đa số các nhà đầu tư chuyên nghiệp đều
đã quen thuộc và được minh chứng thành công ở một số nước. Cách làm này sẽ tạo
sự tin tưởng của cộng đồng đầu tư và các định chế tài chính đối với thị trường
đầu tư PPP của Việt Nam.
Đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất,
dự thảo quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành lập báo cáo nghiên cứu
khả thi và tổ chức đấu thầu rộng rãi. Quy định này phù hợp với thông lệ quốc tế,
một mặt không khuyến khích việc nhà đầu tư đề xuất dự án, mặt khác không loại bỏ
cơ hội tiếp thu các đề xuất dự án mang lại ý tưởng mới, bí quyết công nghệ mới,
giải pháp thật đặc sắc, mang lại lợi ích vượt trội cho nhà nước và xã hội.
* Phân công trách nhiệm, nghĩa vụ
giữa các cơ quan, đơn vị
Dự thảo Quy chế xác định các Bộ,
ngành, địa phương tham gia thực hiện thí điểm về cơ bản giữ vai trò quản lý, thực
hiện dự án tương tự như quy định tại Nghị định 108. Một số quy định có khác biệt
so với các Luật, Nghị định hiện hành là:
a) Thủ tướng Chính phủ trực tiếp
phê duyệt: (i) danh mục dự án, (ii) báo cáo nghiên cứu khả thi, phần tham gia của
nhà nước trong dự án và cơ chế đặc thù của dự án và (iii) kết quả lựa chọn nhà
đầu tư dự án.
b) Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định
tất cả các nội dung do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt nêu tại điểm a). Đồng thời,
Bộ Kế hoạch và Đầu tư giữ vai trò là cơ quan hỗ trợ, thúc đẩy quá trình thực hiện
thí điểm PPP.
Việc phân công trách nhiệm, nghĩa vụ
như trên là nhằm đạt được những mục tiêu như sau:
+ Xây dựng và tăng cường năng lực
cho đội ngũ cán bộ nguồn về quản lý và thực hiện đầu tư PPP;
+ Đảm bảo tính nhất quán trong điều
hành, tạo cơ chế một cửa trong đàm phán và quan hệ đối tác với nhà đầu tư, tạo
dựng một môi trường đầu tư kinh doanh thân thiện để thu hút đầu tư;
+ Vận động và điều phối một cách có
hiệu quả nguồn ODA mới và hỗ trợ kỹ thuật của các nhà tài trợ cho giai đoạn thí
điểm;
+ Tập trung rút kinh nghiệm từ các
dự án thí điểm để tổng hợp, hoàn thiện hệ thống pháp luật về đầu tư PPP áp dụng
cho các năm tiếp theo.
5. MỘT SỐ VẤN ĐỀ
CÒN CÓ Ý KIẾN KHÁC NHAU
Thứ nhất, về việc sử dụng bảo
lãnh chính phủ. Dự thảo được xây dựng theo hướng hạn chế việc sử dụng bảo lãnh
chính phủ đối với các khoản vay của dự án trong phần tham gia của nhà nước,
không vượt quá 30% tổng mức đầu tư. Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhận thấy quy định
này là cần thiết nhằm kiểm soát các khoản nợ công trong hạn mức an toàn, đảm bảo
ổn định các cân đối vĩ mô.
Ngược lại, một số ý kiến cho rằng
nên tiếp tục sử dụng bảo lãnh Chính phủ cho các khoản vay của khu vực tư nhân
trong các dự án PPP. Tuy nhiên nếu làm như vậy sẽ dẫn đến hai tình huống như
sau:
- Chỉ cấp bảo lãnh chính phủ đối với
khoản vay của nhà đầu tư tư nhân trong nước sẽ không đạt được yêu cầu về bình đẳng
giữa nhà đầu tư tư nhân trong nước và nhà đầu tư nước ngoài, không khuyến khích
được sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài, trong khi mục tiêu chính của Quy chế
này là thu hút vốn từ khu vực tư nhân nước ngoài.
- Cấp bảo lãnh chính phủ đối với
khoản vay của cả nhà đầu tư tư nhân trong nước và nhà đầu tư nước ngoài sẽ
không đạt được yêu cầu về giảm tỷ lệ nợ công trong đầu tư kết cấu hạ tầng.
Thứ hai, về mô hình tổ chức
thực hiện Quy chế. Dự thảo quy định việc triển khai thực hiện Quy chế trên cơ sở
phân giao chức năng, nhiệm vụ trong hệ thống tổ chức hiện hành. Tuy nhiên, một
số ý kiến đề xuất thành lập một đơn vị đầu mối dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ
tướng Chính phủ để kịp thời xử lý các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện,
đảm bảo tính hiệu quả, hiệu lực trong điều hành.
Kinh nghiệm của các nước thành công
trong việc triển khai mô hình đầu tư PPP đỏi hỏi cách làm thận trọng, đảm bảo
tính bền vững, khả thi và đặc biệt cần có quyết tâm chính trị của Chính phủ và
sự đồng thuận cao của các cấp thực hiện. Đây là tiền đề để tạo bước đột phá thực
sự trong lĩnh vực đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng ở nước ta.
Với những phân tích như trên, Bộ Kế
hoạch và Đầu tư kính trình Thủ tướng Chính phủ dự thảo Quyết định ban hành Quy
chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư và đề xuất việc xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật này theo trình tự, thủ tục rút gọn tuân thủ
quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư kính trình Thủ
tướng Chính phủ quyết định.
|
Nơi nhận:
- Như trên;
- Các phó Thủ tướng Chính phủ;
- Văn phòng Chính phủ;
- Các Bộ: Tư pháp, Nội vụ, Tài chính, Công Thương, Giao thông Vận tải, Xây dựng,
Ngoại giao;
- NHNNVN;
- Các Viện: CLPT, NCQLKTTW;
- Cục ĐTNN;
- Các Vụ: PC, TĐ&GSĐT, KCHT&ĐT, KTĐN, KTCN, THKTQD, TCTT;
- Lưu VT, QLĐT.
|
BỘ
TRƯỞNG
Võ Hồng Phúc
|