Xu hướng giảm mạnh bắt đầu thể hiện rõ nét hơn trong giai đoạn năm năm gần đây.

Đến năm 2010, khối ngân hàng quốc doanh, trong đó bao gồm cả Ngân hàng Chính sách xã hội, chỉ còn chiếm 45% tổng vốn huy động và 51% tổng vốn cho vay nền kinh tế. Xu hướng này cho thấy vị trí ngày càng lớn mạnh và vai trò không thể thay thế của khối ngân hàng dân doanh.

NHTM nhà nước sẽ là công cụ huy động vốn cho DNNN

Vậy nhưng, bất chấp thực tế này, đề án tái cơ cấu ngân hàng vẫn đưa ra định hướng “nâng cao vai trò, vị trí chi phối của các ngân hàng thương mại nhà nước”. Định hướng này sẽ có ý nghĩa gì nếu như nó không xuất phát từ thực tế và đòi hỏi thực tiễn của quá trình tái cơ cấu ngân hàng trong thời gian tới? Dù muốn dù không, định hướng này chắc chắn sẽ có một tác động quan trọng trong việc phân bổ lại nguồn lực, mà thực chất là sự chia lại lợi ích, giữa Nhà nước với thị trường, giữa nhà nước với tư nhân, và giữa các nhóm lợi ích đặc quyền đặc lợi.

Xem ra định hướng này là một phần của định hướng tổng thể về vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước, nhưng quan trọng hơn, với chức năng của mình, các ngân hàng thương mại (NHTM) nhà nước còn là một công cụ hỗ trợ cho định hướng đưa các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trở thành đầu tàu của nền kinh tế. Điều này được minh chứng qua số liệu thực tế hàng năm cho thấy các NHTM nhà nước thường dành một phần vốn cho vay rất lớn dành cho “cổ đông” của mình. Chẳng hạn, các ngân hàng như Vietcombank, BIDV, và Vietinbank thường cho các DNNN vay từ 30-35%, thậm chí có lúc lên đến gần 40% tổng vốn cho vay của các ngân hàng này. Trong khi đó, tỷ phần cho vay DNNN trong các ngân hàng cổ phần thường rất thấp, bình quân chỉ khoảng từ 5-10%. Với tỷ phần cho vay rất lớn trong khi tỷ lệ vốn tự có thấp chưa tới 10% nên điều này đồng nghĩa với việc các NHTM nhà nước đang là công cụ huy động vốn cho khu vực DNNN.

Hệ quả của tình trạng này là nguồn lực sẽ còn tiếp tục được phân bổ thiên lệch và khu vực nhà nước sẽ còn tận dụng cơ hội này để có thể phình to hơn, ví như đề án công nghiệp hóa - hiện đại hóa Bộ Giao thông Vận tải mới đây. Nếu giả định việc phân bổ vốn luôn dựa trên nguyên tắc thị trường và Nhà nước chấm dứt ngay các hoạt động bảo lãnh ngầm, đồng thời thiết lập ràng buộc ngân sách cứng thì sẽ góp phần làm giảm đáng kể khả năng phát sinh các siêu dự án có tính chất “tiêu tiền” từ khu vực nhà nước. Ngược lại, một khi các NHTM nhà nước được định hướng trở thành lực lượng chủ lực, chủ đạo của hệ thống các tổ chức tín dụng thì cũng có nghĩa là khu vực kinh tế nhà nước sẽ còn là lực lượng “chủ lực, chủ đạo” của sự yếu kém, lãng phí và trì trệ của nền kinh tế.

Ngân hàng cổ phần lại ưu tiên cho “cổ đông” của mình

Trong khi đó, thực trạng này cũng đã và đang xuất hiện trong khối ngân hàng tư nhân. Rất nhiều ngân hàng tư nhân hiện nay được sở hữu dưới danh nghĩa là cổ phần nhưng thực chất vẫn là sở hữu gia đình và sở hữu theo nhóm lợi ích. Ngay cả các ngân hàng cổ phần mang danh nghĩa đại chúng thì thực tế quyền sở hữu chủ yếu vẫn nằm trong tay nhóm cổ đông lớn và cổ đông chiến lược, trong khi vai trò và quyền của cổ đông nhỏ lẻ rất hạn chế. Kết quả là, các ngân hàng này hoạt động chủ yếu để huy động vốn cho các “cổ đông” của mình, trong khi xem nhẹ các phân khúc khách hàng khác cũng như không chú trọng đúng mức việc đa dạng hóa sản phẩm dịch vụ và nâng cao năng lực quản trị và cạnh tranh ngân hàng.

Tình trạng cạnh tranh tiêu cực bắt đầu nảy sinh khi hai hệ thống ngân hàng nhà nước và tư nhân phải giằng co lợi ích lẫn nhau, vừa cho bản thân mình (tức lợi nhuận), vừa cho cho cổ đông của mình (tức nguồn vốn). Điều này trở nên hết sức nguy hiểm khi vai trò của hệ thống ngân hàng đối với nền kinh tế đang dần bị mất đi bởi chúng đang bị các “cổ đông chiến lược” của mình biến thành cỗ máy huy động vốn và tài trợ cho các dự án đầy tham vọng, mạo hiểm và rủi ro của mình.

Trong điều kiện hạn mức tăng trưởng tín dụng bị giới hạn thì chắc chắn một tỷ phần tín dụng không nhỏ sẽ được các ngân hàng này dành ưu tiên phân bổ cho “cổ đông” của mình. Điều này phần nào cũng giúp lý giải vì sao trong khi trần lãi suất huy động liên tục giảm xuống nhưng lãi suất cho vay của các ngân hàng hầu như giảm không đáng kể và vẫn có rất nhiều doanh nghiệp không thể tiếp cận vốn vay.

Tái cấu trúc là xóa bỏ sự chi phối của nhóm lợi ích

Tái cấu trúc ngân hàng với mục tiêu “phát triển được hệ thống ngân hàng đa năng theo hướng hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả vững chắc” nhằm “đáp ứng tốt hơn nhu cầu về dịch vụ tài chính, ngân hàng của nền kinh tế” mà bản đề án đưa ra sẽ không thể thành công nếu như thiếu đi nội dung “tái cấu trúc” về sở hữu. Mặc dù bản đề án có đề cập đến nội dung cơ cấu lại pháp nhân và sở hữu của hệ thống ngân hàng cổ phần. Thế nhưng không hiểu lý do gì, trong phần nội dung cụ thể lại không thấy đề xuất các giải pháp cụ thể cho phần nội dung tái cơ cấu này. Thay vào đó, nội dung liên quan đến phần pháp nhân và sở hữu lại được đề cập gián tiếp một cách rất khiêm tốn trong phần cơ cấu lại hệ thống quản trị.

Bỏ qua khiếm khuyết này thì vẫn phải thừa nhận rằng các giải pháp được nêu ở đây về cơ bản là rất quan trọng, chẳng hạn như “hạn chế sự chi phối, thao túng của cổ đông lớn, kiên quyết xử lý đối với các cổ đông lớn, người có liên quan vi phạm quy định về giới hạn sở hữu cổ phần tại NHTM cổ phần và các tổ chức tín dụng sở hữu vốn chéo lẫn nhau”.

Tuy nhiên, điều thắc mắc là tại sao giải pháp chỉ có thể dừng lại ở mức là hạn chế mà không thể loại bỏ sự chi phối và thao túng của nhóm cổ đông lớn, tại sao phải dùng từ kiên quyết xử lý mà không chỉ đơn giản là xử lý dựa trên các quy định pháp lý đã có?

Ở đây vấn đề không phải đơn giản chỉ là việc dùng từ mà quan trọng hơn nó cho thấy vị thế của nhóm cổ đông lợi ích đã lớn đến mức không chỉ có khả năng chi phối và thao túng trong một vài ngân hàng cổ phần nhỏ mà còn có thể chi phối cả hệ thống ngân hàng, thậm chí một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, chi phối cả quy trình lập chính sách của Chính phủ.

Nói đi cũng cần phải nói lại, việc chi phối của nhóm cổ đông lớn trong khối ngân hàng cổ phần xét về bản chất cũng không khác mấy so với sự chi phối của nhóm NHTM nhà nước trong toàn hệ thống ngân hàng. Thậm chí, nếu xét về phạm vi thì sự chi phối của nhóm NHTM nhà nước đối với toàn hệ thống ngân hàng còn nguy hiểm hơn so với sự chi phối của nhóm cổ đông lớn đối với một vài ngân hàng cổ phần. Chính phủ thật khó để có thể thuyết phục rằng, một mặt cần phải hạn chế sự chi phối của cổ đông lớn trong hệ thống ngân hàng cổ phần nhưng mặt khác vẫn duy trì định hướng chi phối của khối NHTM nhà nước trong hệ thống các tổ chức tín dụng.

Chính vì vậy, tiến trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng với những mục tiêu tốt đẹp như bản đề án đã nêu cũng sẽ không mang lại kết quả tích cực nào nếu như bài toán phân chia lợi ích giữa nhà nước với thị trường và giữa các nhóm lợi ích chưa được giải quyết rõ ràng.

Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn

Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright

TBKTSG