Xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện trong vụ án hành chính

1. Đối tượng bị kiện

Để quản lý Nhà nước theo một trật tự ổn định và hài hòa thì cơ quan Nhà nước hoặc người có chức vụ trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định hành chính (QĐHC) hoặc hành vi hành chính (HVHC) nhằm tác động đến đối tượng chịu sự quản lý của Nhà nước.

QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

HVHC là hành vi của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quả lý Nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ cụ thể theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên trong vụ án hành chính thì không phải QĐHC hoặc HVHC nào cũng trở thành đối tượng bị kiện mà nó phải tuân thủ theo pháp luật tố tụng hành chính. Việc QĐHC hoặc HVHC đó không trở thành đối tượng bị kiện trong vụ án hành chính là do những tính chất đặc thù như liên quan đến bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao hoặc được giải quyết theo trình tự, thủ tục riêng như quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; QĐHC, HVHC mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ chức.

Để QĐHC, HVHC được đảm bảo thi hành trong thực tế thì đòi hỏi QĐHC hoặc HVHC đó phải đảm bảo tính hợp pháp. Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế, tức là phải tuân thủ theo quy định của pháp luật. Việc tuân thủ quy định của pháp luật ở đây không chỉ tuân thủ về mặt nội dung của QĐHC hoặc HVHC được áp dụng mà phải tuân thủ về mặt hình thức, về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành, thời hạn, thời hiệu áp dụng…

Trong hoạt động giải quyết các vụ án hành chính thì Tòa án khi phán quyết chấp nhận hoặc không chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện thì Tòa án cũng căn cứ vào các tiêu chí về tính hợp pháp như trên.

2.Tiêu chí xem xét tính hợp pháp

Theo quy định tại khoản 3 Điều 191 Luật tố tụng hành chính (LTTHC) năm 2015 thì Tòa án xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC dựa trên các tiêu chí sau đây:

 2.1.Về tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của QĐHC, HVHC bị kiện (điểm a khoản 3 Điều 191 LTTHC năm 2015)

- Về hình thức của QĐHC bị kiện: Là quyết định hành chính phải được ban hành bằng văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như: Thông báo, kết luận, công văn, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc do người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của QĐHC được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Ngược lại, hình thức thể hiện trong HVHC tức là hành động hoặc không hành động của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể nào đó trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Ví dụ như: Hành vi xử phạt hành chính trong lĩnh vực giao thông của Trưởng công an xã (hành động) hoặc hành vi không xem xét cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với hộ gia đình, cá nhân nào đó (không hành động).

- Về nội dung của QĐHC, HVHC bị kiện: Đây là tiêu chí quan trọng để xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện. Để Tòa án xem xét nội dung của QĐHC, HVHC bị kiện thì đòi hòi Tòa án phải nắm vững kiến thức chuyên ngành về hoạt động quản lý hành chính Nhà nước trong lĩnh vực đó. Tuy nhiên, việc xem xét nội dung của QĐHC, HVHC không phải lúc nào cũng dễ dàng bởi có một số lĩnh vực không thuộc chuyên môn sâu của Tòa án. Ví dụ: Khiếu kiện đối với QĐHC, HVHC trong lĩnh vực thuế, hải quan…Do đó, để đánh giá tính hợp pháp về mặt nội dung của QĐHC, HVHC đòi hỏi Thẩm phán giải quyết vụ việc phải nghiên cứu kỹ các văn bản luật và văn bản hướng dẫn có liên quan hoặc thậm chí có thể tham khảo ý kiến của các chủ thể có chuyên môn về lĩnh vực hoạt động đó.

2.2.Về tính hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC (điểm b khoản 3 Điều 191 LTTHC năm 2015)

- Tính hợp pháp về thẩm quyền: Đây cũng là một trong những nội dung quan trọng khi Tòa án xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện. Trong hoạt động quản lý Nhà nước thì để hạn chế tình trạng đùn đẩy trách nhiệm hoặc lạm quyền khi thi hành công vụ thì cần thiết phải phân định thẩm quyền. Đồng thời việc phân định thẩm quyền còn có tác dụng giúp hoạt động quản lý Nhà nước đạt hiệu quả và nhanh chóng hơn. Ví dụ: Theo quy định tại Điều 103 Luật đất đai năm 2013 thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Sở Tài nguyên và Môi trường cùng cấp được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ủy quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thực hiện dự án đầu tư, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao. Tuy nhiên, Ủy ban nhân dân cấp huyện lại cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho các đối tượng trên là không đúng thẩm quyền.

- Tính hợp pháp về trình tự, thủ tục: Khi xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện trong vụ án hành chính thì ngoài việc Tòa án phải xem xét tính hợp pháp về mặt hình thức, nội dung và thẩm quyền thì Tòa án cũng cần phải xem xét trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC. Trong trường hợp pháp luật quy định việc ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC nào đó phải tuân thủ đúng trình tự, thủ tục thì đòi hỏi QĐHC, HVHC đó phải tuân thủ theo.

Ví dụ: Tại khoản 1 Điều 67 Luật Đất đai năm 2013 thì thời hạn thông báo thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được quy định như sau: Trước khi có quyết định thu hồi đất chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải thông báo thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi biết. Nội dung thông báo thu hồi đất bao gồm kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc và kiểm đếm. Như vậy trước khi thu hồi đất thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cần phải thông báo cho người có đất bị thu hồi biết trước một khoảng thời gian theo luật định. Nếu cơ quan Nhà nước không thông báo cho người có đất bị thu hồi là không đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.

- Về thời hiệu, thời hạn của QĐHC, HVHC: Khi xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC thì Tòa án cần phải xem xét tính hợp pháp về thời hiệu và thời hạn của QĐHC, HVHC. Thời hiệu là thời hạn do pháp luật quy định mà quá thời hạn thì đối tượng nào đó sẽ không bị áp dụng bởi QĐHC, HVHC. Ngoài việc tuân thủ thời hiệu của QĐHC, HVHC được áp dụng thì cần phải tuân thủ về thời hạn do pháp luật quy định. Ví dụ như: Thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính là 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, nếu vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản.

Ngoài ra, khi xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC thì Tòa án cần phải xem xét mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích của người khởi kiện và những người có liên quan (điểm d khoản 3 Điều 191 LTTHC năm 2015); tính hợp pháp và có căn cứ của văn bản hành chính có liên quan (nếu có) (điểm đ khoản 3 Điều 191 LTTHC năm 2015); Vấn đề bồi thường thiệt hại và vấn đề khác (nếu có) (điểm e khoản 3 Điều 191 LTTHC năm 2015).

3. Quan điểm chưa thống nhất

Mặc dù pháp luật đã quy định các căn cứ, tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện trong vụ án hành chính nhưng hiện nay có một số quan điểm khác nhau về nội dung này.

Quan điểm 1: Khi xem xét tính hợp pháp QĐHC, HVHC bị kiện trong vụ án hành chính thì Tòa án chỉ xem xét bắt buộc tính hợp pháp về mặt nội dung mà không cần bắt buộc xem xét tính hợp pháp về mặt hình thức của QĐHC, HVHC bị kiện.

Theo quan điểm này thì Tòa án khi xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện chỉ chú trọng về nội dung, tức là việc áp dụng pháp luật chuyên ngành đối với đối tượng nào đó là có đúng hay không chứ không quan trọng về hình thức QĐHC, HVHC. Trong trường hợp áp dụng đúng pháp luật nội dung trong QĐHC, HVHC nhưng lại vi phạm hình thức như: Hình thức văn bản sai mẫu, chủ thể ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC không đúng thẩm quyền…thì họ cho rằng mặc dù là có sự vi phạm về mặt hình thức nhưng không làm thay đổi bản chất của vụ việc nên đã bác yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện đối với QĐHC, HVHC bị kiện.

Ngoài ra, quan điểm này còn cho rằng nếu việc áp dụng QĐHC là sai về mặt hình thức thì cơ quan Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó có quyền thu hồi và áp dụng lại QĐHC mới thay thế cho QĐHC trước đó.

Quan điểm 2: Khi xem xét tính hợp pháp QĐHC, HVHC bị kiện trong vụ án hành chính thì Tòa án cần phải xem xét bắt buộc tính hợp pháp về nội dung, hình thức và các căn cứ khác của QĐHC, HVHC theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.

Quan điểm này cho rằng để xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện trong vụ án hành chính thì Tòa án cần phải xem xét tất cả các tiêu chí, căn cứ theo quy định tại khoản 3 Điều 191 Luật tố tụng hành chính năm 2015. Điều đó có nghĩa là Tòa án không chỉ xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC về mặt nội dung áp dụng pháp luật mà còn xem xét cả về mặt hình thức áp dụng, lý giải cho quan điểm này là:

Thứ nhất, Tại khoản 3 Điều 191 LTTHC năm 2015 đã quy định rõ Hội đồng xét xử phải xem xét các căn cứ, tiêu chí về tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện để đưa ra phần quyết định là chấp nhận hoặc không chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện.

Thứ hai, Tòa án không thể chỉ xem xét bắt buộc tính hợp pháp về mặt nội dung áp dụng của QĐHC, HVHC bị kiện mà không xem xét về mặt hình thức. Bởi lẽ, nếu chúng ta chấp nhận sự sai sót về mặt hình thức, không quan trọng hình thức áp dụng thì sẽ tạo tiền đề và khuyến khích cơ quan quản lý Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó tiếp tục sai phạm, không thể hiện sự chính quy, trách nhiệm của người cán bộ, công chức trong công việc. Đồng thời sẽ làm giảm lòng tin của nhân dân đối với sự quản lý, điều hành của cơ quan hành chính Nhà nước.

Theo quan điểm của tác giả thì quan điểm hai là hợp lý, bởi lẽ việc xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC bị kiện đã được quy định rõ về các căn cứ, tiêu chí tại khoản 3 Điều 191 LTTHC năm 2015. Hơn nữa trong bối cảnh đất nước hiện nay thì mọi người đều chú trọng nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, tăng cường trách nhiệm, kỹ cương công vụ của người cán bộ, công chức Nhà nước. Do đó, khi giải quyết các vụ án hành chính thì Tòa án cần phải xem xét các căn cứ, tiêu chí theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. Như vậy thì mới đảm bảo được quyền lợi của nhân dân, đảm bảo được lòng tin của nhân dân đối với sự quản lý, điều hành của cơ quan hành chính Nhà nước.

TRƯƠNG MINH TẤN (TAND huyện Tam Bình, tỉnh Vĩnh Long)

Nguồn: Tạp chí Toà án