Quyền tự do cư trú của công dân và một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về cư trú

1.Khái quát về cư trú và Quyền tự do cư trú

Cư trú và quyền tự do cư trú (TDCT) là một trong những vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với mỗi cá nhân nói riêng và xã hội nói chung, bởi lẽ mỗi cá nhân sinh sống cần có một không gian, nơi chốn nhất định.

Từ điển Hán – Việt giải thích “cư” có nghĩa là ở, là động từ chỉ trạng thái dừng lại, ổn định lại vị trí; “trú” có nghĩa là ở, trọ nhưng mang nghĩa đã xác định được nơi để ở, nơi sinh sống, ăn ở thường xuyên ổn định.

Theo Đại từ điển Tiếng Việt, thuật ngữ “cư trú” được hiểu là “ở, sinh sống tại một nơi nào đó”. Còn theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học thì khái niệm cư trú là “Ở thường xuyên tại một nơi nào đó”….

Hoạt động cư trú có lịch sử hình thành, phát triển gắn liền với hoạt động quản lý của Nhà nước (như hộ khẩu, hộ tịch) với các hình thức thường trú, tạm trú, tạm vắng và gắn liền với quyền tự do đi lại của con người.

 Luật Cư trú năm 2020 xác định: “Cư trú là việc công dân sinh sống tại một địa điểm thuộc đơn vị hành chính cấp xã hoặc đơn vị hành chính cấp huyện ở nơi không có đơn vị hành chính cấp xã (sau đây gọi chung là đơn vị hành chính cấp xã)”

Như vậy, có thể hiểu cư trú là việc con người sinh sống, làm việc thường xuyên tại một địa điểm nào đó, dưới một hình thức nhất định.

Để mỗi cá nhân có thể tự do lựa chọn nơi cư trú của mình theo đúng các điều kiện, trình tự, thủ tục và hình thức nhất định, pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế đều có những quy định về quyền TDCT của công dân. Trong pháp luật quốc gia, quyền TDCT của cá nhân luôn gắn với quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và hệ thống các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Trong pháp luật quốc tế, quyền TDCT được xác định là một quyền con người quy định trong các văn kiện pháp lý quốc tế, được các quốc gia thành viên phê chuẩn và cam kết kết thực hiện.

Như vậy, có thể xác định quyền TDCT là quyền của mỗi cá nhân được tự do lựa chọn nơi cư trú của mình theo những điều kiện, trình tự, thủ tục luật định.

2.Quyền tự do cư trú của công dân trong pháp luật quốc tế mà Việt Nam là thành viên

Với lịch sử hình thành lâu đời, quyền tự do đi lại và cư trú đã được quy định trong nhiều văn kiện, công ước của pháp luật quốc tế. Trong các văn bản này, quyền TDCT gắn liền với quyền tự do đi lại của công dân, cá nhân có quyền TDCT hợp pháp và lựa chọn nơi cư trú trên lãnh thổ của nước mà mình là công dân cũng như trên lãnh thổ nước ngoài; có quyền tự do đi lại trong lãnh thổ quốc gia mà mình cư trú, tự do đi ra khỏi bất kỳ nước nào kể cả nước mà mình là công dân hay nước ngoài và tự do trở về nước mình. Tuy nhiên, trên thực tế, quyền TDCT luôn gắn với quyền đi lại của mỗi cá nhân trong một quốc gia (quyền của công dân) cũng như trong khu vực hoặc trên thế giới. Điều đó nghĩa là công dân (hoặc cá nhân) có quyền tự do đi lại và cư trú trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài trở về nước.

Trong các văn bản pháp lý quốc tế mà Việt Nam là thành viên, như Tuyên ngôn quốc tế Nhân quyền năm 1948; Công ước quốc tế về Các quyền dân sự và chính trị năm 1966; Công ước quốc tế về Bảo vệ quyền của tất cả những người lao động di trú và thành viên gia đình họ năm 1990; Tuyên ngôn Nhân quyền ASEAN năm 2012; các cam kết về quyền TDCT của Việt Nam trong việc thành lập cộng đồng chung AEC… đều khẳng định quyền TDCT của công dân và là cơ sở để nội luật hoá trong pháp luật Việt Nam.

Theo đó, Điều 13 Tuyên ngôn quốc tế Nhân quyền năm 1948 khẳng định: “Ai cũng có quyền tự do đi lại và cư trú trong quản hạt quốc gia. Ai cũng có quyền rời khỏi bất cứ quốc gia nào, kể cả quốc gia mình, và có quyền hồi hương”.

Tinh thần này được tái khẳng định và tiếp tục ghi nhận tại Điều 12 và 13 Công ước quốc tế về Các quyền dân sự và chính trị năm 1966. Theo đó, quy định quyền này không chỉ được áp dụng với các công dân mà còn với người nước ngoài đang cư trú hoặc hiện diện hợp pháp trên lãnh thổ nước khác. Việc cho phép nhập cảnh và tư cách hợp pháp của một người nước ngoài trên lãnh thổ của một nước phụ thuộc vào quy định pháp luật quốc gia và phù hợp với những nghĩa vụ quốc tế của nước đó.

Đồng thời, Chương III của Công ước quốc tế về Bảo vệ quyền của tất cả những người lao động di trú và thành viên gia đình họ năm 1990 (Được thông qua theo Nghị quyết A/RES/45/158 ngày 18/12/1990 của Đại hội đồng Liên Hợp Quốc) quy định nhiều quyền có liên quan đến người lao động di trú. Theo đó, Điều 8 quy định rõ: “Người lao động di trú và các thành viên gia đình họ được tự do rời khỏi bất kỳ quốc gia nào, kể cả quốc gia xuất xứ của họ. Quyền này không bị hạn chế ngoại trừ những hạn chế được quy định theo pháp luật và cần thiết để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng, sức khỏe và đạo đức cộng đồng, các quyền và tự do của người khác, và phù hợp với các quyền khác được thừa nhận trong phần này của Công ước; Người lao động di trú và các thành viên gia đình họ có quyền trở về hoặc ở lại nước xuất xứ của họ vào mọi thời điểm”.

3.Quyền tự do cư trú của công dân theo pháp luật Việt Nam

Ở Việt Nam, pháp luật về cư trú cũng được đặt ra từ rất sớm, trước năm 1945, nhà nước phong kiến đã có những quy định chặt chẽ về cư trú của cá nhân với nhiều hình thức khác nhau. Dưới thời Trần (1226 – 1400), ngay từ năm Mậu Tý niên hiệu Kiến Trung, đời vua Trần Thái Tông (1228) đã quy định với hình thức quản lý dân số theo hộ; hình thức tiểu điển - đại điển (sổ hộ khẩu với định lệ ba năm – sáu năm một lần) của thời nhà Hồ, nhà Lê, nhà Nguyễn.

3.1.Quyền tự do cư trú của công dân trong các bản Hiến pháp

Sau khi Cách mạng Tháng Tám thành công, quyền TDCT của công dân được tiếp tục ghi nhận trong bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946: “Công dân Việt Nam có quyền tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài” (Điều 10). Quy định này đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng đối với việc bảo đảm quyền TDCT của công dân và tiếp tục được khẳng định trong Hiến pháp năm 1959: “Công dân nước Việt Nam dân chủ, cộng hòa có quyền tự do đi lại và cư trú”.

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên của Nhà nước ta quy định riêng đối với lĩnh vực đăng ký và quản lý hộ khẩu là Nghị định số 104/CP của Chính phủ ban hành Điều lệ đăng ký và quản lý hộ khẩu ngày 27/6/1964 gồm 21 điều. Những quy định này tiếp tục được hoàn thiện trong Nghị định số 32/CP của Chính phủ ngày 29/02/1968, về việc thống nhất công tác đăng ký hộ khẩu, hộ tịch và thống kê dân số nhằm cải tiến và tăng cường hiệu lực công tác quản lý nhà nước đối với công tác đăng ký hộ khẩu, hộ tịch ở nước ta, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của đất nước trong giai đoạn này.

Phát huy tinh thần đó, Hiến pháp năm 1980 quy định: “Quyền tự do đi lại và cư trú của công dân được tôn trọng theo quy định của pháp luật”. Tinh thần này được đổi mới và phát triển mạnh mẽ hơn trong Hiến pháp năm 1992: “Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước theo quy định của pháp luật” (Điều 68).

Những quy định này là cơ sở pháp lý quan trọng để Quốc hội ban hành Luật Cư trú năm 2006 và các cơ quan có thẩm quyền ban hành nhiều văn bản dưới luật nhằm quy định chi tiết và hướng dẫn áp dụng thống nhất Luật Cư trú, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền TDCT theo nhu cầu, nguyện vọng hợp pháp, chính đáng của mình.

Đặc biệt, để hoàn thiện hơn các quyền tự do cơ bản của con người, trong đó có quyền TDCT, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân có quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước, có quyền ra nước ngoài và từ nước ngoài về nước. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định” (Điều 23) và “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khoẻ của cộng đồng” (khoản 2, Điều 14).

Qua đó cho thấy, quyền TDCT của công dân luôn được nhất quán, hoàn thiện dần trong hệ thống pháp luật, được Nhà nước tôn trọng và thông qua các cơ chế pháp lý để công dân thực hiện quyền TDCT của mình. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 thể hiện sự hoàn thiện về mặt luật pháp là Nhà nước chỉ hạn chế các quyền này trong trường hợp cần thiết và trên cơ sở các quy định của luật (so với trước đây là quy định của pháp luật).

3.2.Quyền tự do cư trú của công dân trong Bộ luật Dân sự

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, các Bộ luật Dân sự năm 1995, 2005 và 2015 đều có những quy định về nơi cư trú của cá nhân làm căn cứ pháp lý để bảo vệ quyền TDCT của công dân. Cụ thể, trong Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về nơi cư trú (Điều 40) xác định rõ nơi cư trú của cá nhân là nơi người đó thường xuyên sinh sống; Trường hợp không xác định được nơi cư trú của cá nhân theo quy định tại khoản 1 Điều 40 thì nơi cư trú của cá nhân là nơi người đó đang sinh sống. Ngoài ra, từ Điều 42 đến Điều 45 còn quy định chi tiết nơi cư trú của người chưa thành niên; nơi cư trú của người được giám hộ; nơi cư trú của vợ, chồng; nơi cư trú của quân nhân; nơi cư trú của người làm nghề lưu động... Những quy định này là cơ sở để xác định nơi cư trú của cá nhân, bảo vệ quyền TDCT của công dân và cũng là cơ sở để triển khai các biện pháp quản lý nhà nước về cư trú một cách hiệu quả.

3.3.Quyền tự do cư trú của công dân trong Luật Cư trú

Luật Cư trú năm 2006 (được sửa đổi, bổ sung vào năm 2013) là đạo luật chuyên ngành đầu tiên điều chỉnh trực tiếp các vấn đề liên quan đến quyền TDCT của công dân, trong đó quy định về quyền tự do cư trú của công dân trên lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; trình tự, thủ tục đăng ký, quản lý cư trú; quyền, trách nhiệm của công dân, hộ gia đình, cơ quan, tổ chức về đăng ký, quản lý cư trú.

Luật Cư trú năm 2006 xác định công dân có quyền tự do cư trú theo quy định của Luật Cư trú và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Công dân có đủ điều kiện đăng ký thường trú, tạm trú thì có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền đăng ký thường trú, tạm trú. Quyền tự do cư trú của công dân chỉ bị hạn chế theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

Có thể khẳng định, Luật Cư trú 2006 ra đời đã kịp thời cụ thể hóa các quy định trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thể hiện sự kế thừa, phát triển các quy định về quyền TDCT của công dân trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Với những quy định tiến bộ trong Luật Cư trú và các văn bản hướng dẫn thi hành đã đáp ứng được nhu cầu, nguyện vọng chính đáng về cư trú, đi lại của công dân và yêu cầu QLNN về cư trú trong điều kiện đất nước thực hiện công cuộc đổi mới, mở cửa và hội nhập [6].

Tuy nhiên, Luật cư trú năm 2006 vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định như: Chưa thể pháp điển hoá những quy định của Hiến pháp 2013 về quyền TDCT của công dân; còn một số quy định chưa thống nhất với các văn bản pháp luật khác cũng như gây khó khăn cho quá trình áp dụng Luật Cư trú trong thực tiễn.  

Vì những lý do đó, để đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế đang diễn ra ngày càng sâu rộng trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, ngày 13/11/2020, Luật Cư trú năm 2020 được Quốc hội khoá 14 thông qua với nhiều điểm mới nhằm bảo vệ hữu hiệu hơn quyền TDCT của công dân cũng như tạo cơ sở để công tác quản lý cư trú được hiệu quả hơn.

Theo đó, Luật Cư trú năm 2020 quy định về việc thực hiện quyền TDCT của công dân Việt Nam trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; việc đăng ký, quản lý cư trú; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của công dân, cơ quan, tổ chức về đăng ký, quản lý cư trú.

4.Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về cư trú

Thứ nhất, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về cư trú để đảm bảo tốt hơn quyền TDCT của công dân.

Một trong những điểm mới của Luật Cư trú năm 2020 là quy định chi tiết các trường hợp hạn chế việc thực hiện quyền TDCT của công dân tại Điều 4 và yêu cầu việc thực hiện quyền TDCT của công dân chỉ bị hạn chế theo quy định của luật. So với Luật Cư trú năm 2006 thì những quy định này giúp người dân có cơ chế để nắm rõ được quyền của mình cũng như các trường hợp bị hạn chế quyền; đồng thời quy định này đã thể chế hoá tinh thần của Hiến pháp 2013 là quyền công dân chỉ có thể hạn chế bởi luật – văn bản pháp lý do cơ quan đại biểu cao nhất là Quốc hội thông qua. Do đó, yêu cầu đặt ra cho công tác lập pháp là phải không ngừng rà soát lại quy định của Luật Cư trú, Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Nhà ở và các văn bản pháp luật khác có liên quan, kịp thời phát hiện những vấn đề còn tồn tại, hạn chế, khắc phục, hoàn thiện và ban hành các văn bản hướng dẫn để đảm bảo những quy định về quyền TDCT của công dân được thống nhất, khoa học và phát huy hiệu quả trong thực tiễn.

Thứ hai, cần hoàn thiện các điều kiện để người dân thực hiện các giao dịch khi sổ hộ khẩu, sổ tạm trú và các giấy tờ, tài liệu xác nhận cư trú được thay thế bằng dữ liệu điện tử có trong cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư.

Hiện nay, sổ hộ khẩu và sổ tạm trú là phương tiện thể hiện, chứng minh thông tin cư trú của mỗi công dân và liên quan tới thủ hành chính trong nhiều lĩnh vực như việc làm, học tập, giao dịch bất động sản… và theo quy định của Luật Cư trú 2020 thì những giấy tờ, tài liệu xác nhận cư trú chỉ được sử dụng đến hết ngày 31/12/2022. Đồng thời, theo quy định tại khoản 3 Điều 38 Chương VII Luật Cư trú 2020, khi thực hiện các thủ tục đăng ký cư trú dẫn đến thay đổi thông tin trong sổ hộ khẩu, sổ tạm trú thì cơ quan đăng ký cư trú có trách nhiệm thu hồi sổ hộ khẩu, sổ tạm trú đã cấp, thực hiện điều chỉnh, cập nhật thông tin trong cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và không cấp mới, cấp lại sổ hộ khẩu, sổ tạm trú.

Như vậy, kể từ ngày 01/01/2023, sổ hộ khẩu, sổ tạm trú bằng giấy sẽ không còn giá trị sử dụng, thay vào đó, người dân sẽ được quản lý bằng dữ liệu điện tử có trong cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư.

Lộ trình thực hiện việc cập nhật, sử dụng dữ liệu điện tử thay thế các giấy tờ hiện có đòi hỏi Bộ Công an và các cơ quan nhà nước có liên quan phải hoàn thiện các điều kiện về cơ sở dữ liệu quốc gia kịp thời hạn luật định cũng như các ban hành các quy trình, quy định cần thiết để có thể tháo gỡ các vướng mắc, kịp thời giải quyết các trường hợp phát sinh khi “xoá bỏ” sổ hộ khẩu và sổ tạm trú.

Thứ ba, sớm hoàn thành kết nối dữ liệu về dân cư với cơ sở dữ liệu quốc gia, thực hiện tốt đề án “phát triển ứng dụng dữ liệu dân cư, định danh và xác thực điện tử phục vụ chuyển đổi số quốc gia giai đoạn 2022 – 2025, tầm nhìn đến năm 2030” (Gọi tắt là đề án 06).

Việc thực hiện Đề án 06 là một phần đột phá trong chiến lược về hạ tầng đã được Đại hội XIII của Đảng xác định; góp phần chuyển đổi số, xây dựng Chính phủ số, xã hội số, kinh tế số, công dân số. Các Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố khẩn trương thực hiện kết nối, đồng bộ dữ liệu về dân cư với cơ sở dữ liệu quốc gia theo đúng lộ trình Đề án 06 đưa ra. Khi đề án này được hoàn thành, sẽ tạo điều kiện cho người dân thực hiện quyền TDCT một cách thuận tiện, hiệu quả hơn.

Theo lộ trình thì Bộ Công an sẽ chia sẻ việc truy cập các thông tin cá nhân trên hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư cho các cơ quan có liên quan để hỗ trợ công dân khi thực hiện các thủ tục hành chính, giảm tải các quy trình, giấy tờ cá nhân liên quan đến thường trú, tạm trú... đặc biệt là từ năm 2023, người dân sẽ không sử dụng sổ hộ khẩu, sổ tạm trú và các giấy tờ tài liệu chứng minh cư trú mà sử dụng tích hợp thông tin trên thẻ căn cước công dân có gắn chip trong tất cả các giao dịch.

Tuy nhiên, hiện nay việc chia sẻ này vẫn đang trong quá trình lấy ý kiến dự thảo khiến các cơ quan liên ngành chưa chủ động tiếp cận được các thông tin trong cơ sở dữ liệu. Do đó, khi công dân có những thay đổi liên quan đến thông tin cư trú thực hiện các giao dịch có liên quan đến lĩnh vực tín dụng, bất động sản như sổ tiết kiệm, đăng ký giao dịch bảo đảm, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận sở hữu nhà… phải tiến hành thủ tục cập nhật tại cơ quan quản lý với nhiều thủ tục và thời gian chờ đợi lâu, ảnh hưởng đến các giao dịch hợp pháp.

Vì vậy, trong thời gian tới, cần tiếp tục đẩy nhanh tiến độ hoàn thiện cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và chia sẻ thông tin, phân quyền truy cập thông tin và phối hợp khai thác thông tin giữa Bộ Công an và các cơ quan nhà nước có liên quan một cách phù hợp để loại bỏ hoặc giảm những tài liệu, giấy tờ, thủ tục không cần thiết hoặc không còn phù hợp với phương thức quản lý trong điều kiện khoa học – công nghệ phát triển hiện nay. Qua đó, thực thi công khai, minh bạch, nhanh chóng, đơn giản, tiết kiệm và kịp thời góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về cư trú.

Thứ tư, thực hiện có hiệu quả việc cập nhật thông tin trên hệ thống cơ sở dữ liệu về cư trú để bảo đảm quyền TDCT của công dân.

Luật Cư trú năm 2020 quy định về việc cập nhật thông tin trên hệ thống cơ sở dữ liệu về cư trú đòi hỏi công dân phải thực hiện thủ tục điều chỉnh thông tin về cư trú khi có những thay đổi về chủ hộ; thay đổi thông về hộ tịch so với thông tin đã được lưu trữ trong Cơ sở dữ liệu về cư trú; Thay đổi địa chỉ nơi cư trú trong Cơ sở dữ liệu về cư trú do có sự điều chỉnh về địa giới đơn vị hành chính, tên đơn vị hành chính, tên đường, phố, tổ dân phố, thôn, xóm, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, cách đánh số nhà. Điều 32 Luật này cũng quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về cư trú của Chính phủ; Bộ Công an; các Bộ, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp.

Theo đó, cần tổ chức có hiệu quả các chương trình tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về cư trú để người dân chủ động thực hiện việc nộp hồ sơ cập nhật thông tin khi có sự thay đổi. Đồng thời, cần bảo đảm nguồn nhân lực, trang thiết bị, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc… và quy định cụ thể về ứng dụng công nghệ thông tin, hoàn thiện cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư, cải tiến và hoàn thiện để đảm bảo cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư phải là dữ liệu “sống”, được thu thập, cập nhật thường xuyên, phải phục vụ thiết thực, hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý hỗ trợ tra cứu, xác minh các thân nhân, di biến động dân cư, quản lý các loại đối tượng liên quan đến tội phạm, góp phần hiệu quả vào công tác đảm bảo an ninh, trật tự, đấu tranh phòng, chống tội phạm.

Th.s VĂN THỊ HỒNG NHUNG (Khoa Luật - Trường Đại học An ninh nhân dân)

Nguồn: Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử