Quy định tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh và một số bất cập của pháp luật trong phòng chống Covid-19

1.Tình trạng khẩn cấp

Tình trạng khẩn cấp (TTKC) là một tuyên bố của Chính phủ mà theo đó, có thể tạm ngưng một số chức năng bình thường của Chính phủ và có thể cảnh báo công dân của mình thay đổi các hành vi bình thường hoặc có thể ra lệnh cho các cơ quan của Chính phủ thi hành các kế hoạch sẵn sàng cho TTKC. Nó cũng được sử dụng làm một cơ sở hợp lý để tạm ngừng các quyền tự do dân sự.

Các tuyên bố TTKC thường được ban bố trong thời kỳ có thiên tai, trong các giai đoạn bạo loạn dân sự, hoặc sau một vụ tuyên chiến, chuẩn bị có dấu hiệu xảy ra một cuộc chiến tranh. Ở một số quốc gia, TTKC và hiệu lực của nó đối với các quyền tự do dân sự và thủ tục ban bố được quy định trong hiến pháp hoặc luật.

Hiện nay, TTKC được thừa nhận rộng rãi cả trong khoa học pháp lý trên toàn thế giới, cũng như trong các văn kiện chính trị – pháp lý toàn cầu. Điển hình là Điều 4 Công ước Quốc tế về các quyền Dân sự và Chính trị (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) năm 1966 mà Việt Nam là thành viên có quy định:

“Trong thời gian có tình trạng khẩn cấp xảy ra đe dọa sự sống còn của quốc gia và đã được chính thức công bố, các quốc gia thành viên có thể áp dụng những biện pháp hạn chế các quyền nêu ra trong Công ước này, trong chừng mực do nhu cầu khẩn cấp của tình hình, với điều kiện những biện pháp này không trái với những nghĩa vụ khác của quốc gia đó xuất phát từ luật pháp quốc tế và không chứa đựng bất kỳ sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội”.

Ngoại lệ cho quy định này là một số quyền không thể bị hạn chế được quy định bởi ICCPR 1966 như quyền sống (Điều 6), quyền không bị tra tấn, đối xử và trừng phạt tàn ác (Điều 7), quyền không bị bắt làm nô lệ hoặc bắt nô dịch (Điều 8)…

Tại Việt Nam, theo Điều 1 Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp (Pháp lệnh TTKC) ngày 23/3/2000 thì TTKC được quy định chung là: “Khi trong cả nước hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên nhiên hoặc con người gây ra, có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp để áp dụng các biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả xảy ra, nhanh chóng ổn định tình hình”.

Trước nguy cơ, thách thức từ đại dịch Covid-19, nước ta đã phải áp dụng các giải pháp “tiền khẩn cấp” như ý kiến của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc tại cuộc họp Thường trực Chính phủ ngày 31/3/2020. Câu hỏi đặt ra lúc này là, nếu như tình hình dịch Covid-19 ở Việt Nam có diễn biến xấu, dẫn đến phải ban bố TTKC về dịch bệnh, thì hành lang pháp lý ở Việt Nam đã sẵn sàng cho tình huống này?

Có thể thấy, hiện nay ở nước ta có khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định vấn đề TTKC về dịch bệnh, như: Hiến pháp năm 2013, Pháp lệnh TTKC năm 2000 (được hướng dẫn bởi Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002), Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm (Luật PCDBTN) năm 2007 (được hướng dẫn bởi Nghị định số 101/2010/NĐ-CP ngày 30/9/2010)…

Về thẩm quyền, căn cứ văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 2013, có hai chủ thể có thẩm quyền ban bố TTKC nói chung (bao gồm TTKC về dịch bệnh nói riêng), đó là Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thể trực tiếp quyết định ban bố và bãi bỏ TTKC (căn cứ theo khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013); hoặc ban hành nghị quyết để Chủ tịch nước ban bố, bãi bỏ TTKC. Khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được, Chủ tịch nước trực tiếp ra lệnh công bố, bãi bỏ TTKC (căn cứ theo khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013).

Khi đi sâu nghiên cứu chi tiết những quy định về các biện pháp cần tiến hành trong TTKC về dịch bệnh, có thể phát hiện một số vấn đề bất cập như sau:

2. Sự chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật về TTKC

Trong cả Pháp lệnh TTKC năm 2000 và Luật PCDBTN năm 2007 đều có quy định về các biện pháp được áp dụng khi có TTKC về dịch bệnh. Điều này dẫn đến tình trạng “song trùng quy định”, khi đồng thời tồn tại hai hệ thống quy phạm pháp luật cùng điều chỉnh một nội dung.

Do những khoảng cách về thời gian cũng như những vấn đề về kỹ thuật lập pháp khác, mà giữa hai hệ thống văn bản này tồn tại những sự chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn nhau trong quy định về cùng một vấn đề.

Cụ thể, về sử dụng khái niệm, Pháp lệnh TTKC năm 2000 và Nghị định số 71/2002/NĐ-CP sử dụng các khái niệm “biện pháp đặc biệt trong TTKC về dịch bệnh nguy hiểm”, “đội công tác chống dịch khẩn cấp”, “đội cấp cứu lưu động”. Trong khi đó, Luật PCDBTN năm 2007 và Nghị định số 101/2010/NĐ-CP lại sử dụng các khái niệm “các biện pháp được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp về dịch”, “đội chống dịch cơ động”.

Về nội hàm quy định, có rất nhiều điểm mâu thuẫn trong quy định về các biện pháp trong TTKC về dịch giữa hai hệ thống văn bản nói trên. Luật PCDBTN năm 2007 quy định một số biện pháp như: tổ chức cấp cứu, khám bệnh, chữa bệnh (Điều 48); tổ chức cách ly y tế (Điều 49); hạn chế ra vào vùng có dịch (điểm a khoản 1 Điều 53)… Đây là những biện pháp chống dịch thông thường (được phép áp dụng khi có dịch mà không cần phải ban bố TTKC về dịch). Trong khi đó, căn cứ theo các điều 21, 22, và 24 Nghị định số 71/2002/NĐ-CP, đây lại là các “biện pháp đặc biệt” được áp dụng trong “tình trạng khẩn cấp về dịch bệnh nguy hiểm”.

Thậm chí, Nghị định số 71/2002/NĐ-CP chỉ cho phép “tạm thời đình chỉ hoạt động của các cơ sở dịch vụ ăn uống công cộng không đủ điều kiện bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm” (khoản 5 Điều 25). Trong khi đó, Luật PCDBTN năm 2007 cho phép “tạm đình chỉ hoạt động của cơ sở dịch vụ ăn uống công cộng có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch” (điểm a khoản 1 Điều 52) mà không cần chứng minh về việc cơ sở đó không đủ điều kiện vệ sinh an toàn thực phẩm (chỉ cần có căn cứ khoa học về nguy cơ làm lây truyền dịch bệnh).

Những sự chồng chéo trong quy định trên đây gây khó khăn rất lớn cho việc hiểu và áp dụng các quy định này trên thực tế. Đây là tình huống điển hình cho việc các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề.

Để giải quyết vấn đề này, Nhà nước cần lựa chọn một trong hai hệ thống văn bản quy phạm pháp luật kể trên để ưu tiên áp dụng. Căn cứ theo Điều 156 (khoản 2 và khoản 3) Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, có thể thấy: Luật PCDBTN năm 2007 là văn bản luật, có hiệu lực pháp lý cao hơn so với Pháp lệnh TTKC năm 2000. Nghị định số 101/2010/NĐ-CP được ban hành sau Nghị định số 71/2002/NĐ-CP về mặt thời gian. Đồng thời, căn cứ theo khoản 13 Điều 70 và khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quy định về TTKC, Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ có thẩm quyền ban bố, bãi bỏ TTKC. Vì vậy, cần phải ưu tiên áp dụng Luật PCDBTN năm 2007 và Nghị định số 101/2010/NĐ-CP trong việc thực hiện các biện pháp trong tình trạng khẩn cấp về dịch.

3. Sự chồng chéo giữa các biện pháp chống dịch bệnh trong tình trạng thông thường và TTKC

Đi sâu vào phân tích những quy định của Luật PCDBTN năm 2007 và Nghị định số 101/2010/NĐ-CP, có thể thấy rằng: Hệ thống các biện pháp chống dịch được quy định tại Mục 3 Chương 4 (từ Điều 46 đến Điều 56) của Luật PCDBTN được chia làm hai cấp độ: biện pháp chống dịch thông thường và biện pháp chống dịch trong TTKC về dịch bệnh.

Căn cứ theo Điều 54 Luật PCDBTN năm 2007, khi TTKC về dịch được ban bố, ngoài các biện pháp chống dịch thông thường, Ban chỉ đạo chống dịch quốc gia có thể áp dụng thêm một số biện pháp chống dịch đặc biệt khác.

Khi đối chiếu hai cấp độ của các biện pháp chống dịch, có thể thấy sự không rõ ràng, có dấu hiệu trùng lặp giữa một số biện pháp chống dịch thông thường.

Ví dụ: Tại điểm a khoản 1 Điều 53 Luật PCDBTN đã có quy định về các biện pháp kiểm soát ra, vào vùng có dịch đối với bệnh dịch thuộc nhóm A (như dịch Covid-19), như: hạn chế ra, vào vùng có dịch đối với người và phương tiện, trường hợp cần thiết phải kiểm tra, giám sát và xử lý y tế; cấm đưa ra khỏi vùng có dịch những vật phẩm, động vật, thực vật, thực phẩm và hàng hóa khác có khả năng lây truyền bệnh dịch…

Trong khi đó, Điều 54 lại có quy định về các biện pháp chống dịch trong TTKC như: đặt biển báo hiệu, trạm gác và hướng dẫn việc đi lại tránh vùng có dịch; yêu cầu kiểm tra và xử lý y tế đối với phương tiện vận tải trước khi ra khỏi vùng có dịch; cấm người, phương tiện không có nhiệm vụ vào ổ dịch.

Về mặt bản chất, các quy định này đều đề cập đến việc hạn chế di chuyển của người và phương tiện giao thông ra, vào vùng có dịch mà không có sự khác biệt trên thực tế.

Một trường hợp khác: giữa hai biện pháp “hạn chế tập trung đông người” (điểm c khoản 1 Điều 52) và “cấm tập trung đông người” (điểm d khoản 2 Điều 54) không có sự khác biệt lớn về mặt nội hàm. Trên lý thuyết về ngôn từ, “hạn chế” có thể là cấp độ thấp hơn của “cấm”, nhưng trên thực tế Điều 17 Nghị định số 101/2010/NĐ-CP hướng dẫn về “hạn chế tập trung đông người” không làm rõ được sự khác biệt về mặt mức độ giữa hai khái niệm kể trên. Nói cách khác, hai biện pháp này là tương đương với nhau về hiệu quả thực tế.

Mặt khác, có nhiều biện pháp chống dịch được Luật PCDBTN quy định chỉ được áp dụng trong TTKC là không phù hợp, điển hình là “tiêu hủy động vật, thực phẩm và các vật khác có nguy cơ làm lây lan bệnh dịch sang người” (điểm g khoản 2 Điều 54). Trên thực tế, biện pháp này được áp dụng thường xuyên, ngay cả khi chưa ban hành TTKC về dịch.

Sự chồng chéo và bất hợp lý trong các quy định về các biện pháp chống dịch dẫn đến thực tế: mặc dù chỉ đang trong giai đoạn “tiền khẩn cấp” nhưng trên thực tế Việt Nam đã áp dụng nhiều biện pháp chống dịch có nội hàm “tình trạng khẩn cấp”. Điều này khiến cho Nhà nước không còn đủ dư địa chính sách cho một tình huống TTKC về dịch có thể xảy ra.

4. Kiến nghị hoàn thiện mô hình chính sách cho TTKC về dịch bệnh nguy hiểm

Nguyên nhân của những sự chồng chéo kể trên là do những hạn chế về kỹ thuật lập pháp cũng như do thiếu những tiêu chí xác định nội hàm và bản chất của khái niệm TTKC nói chung, TTKC về dịch bệnh nói riêng.

Về lý thuyết, TTKC là một tình huống mà thảm họa vượt quá khả năng ứng phó thông thường của chính quyền, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng đến đời sống con người và các hoạt động kinh tế – xã hội. Tình huống đó đòi hỏi chính quyền phải kích hoạt những cơ chế ứng phó khẩn cấp cũng như yêu cầu người dân phải hạn chế một số quyền lợi của mình. Nhà nước cần hệ thống hóa và phân loại các biện pháp chống dịch theo hai tiêu chí:

Thứ nhất là tiêu chí tính chất: Một số biện pháp chống dịch chỉ được áp dụng trong TTKC như: trưng mua, trưng dụng tài sản có bồi thường, trưng dụng đất. Các biện pháp này hạn chế ở mức độ cao các quyền con người, quyền công dân cơ bản nên chỉ có thể được áp dụng trong những tình huống cấp bách, ngặt nghèo nhất và cũng đòi hỏi những thủ tục pháp lý cao hơn các biện pháp chống dịch thông thường.

Thứ hai là tiêu chí mức độ: Một số biện pháp chống dịch chỉ được áp dụng trên quy mô lớn, phạm vi rộng, thời gian dài khi TTKC đã được ban bố. Nói cách khác, một biện pháp chống dịch có thể được mở rộng phạm vi áp dụng về đối tượng, không gian, thời gian khi có TTKC.

Ví dụ, chính quyền chỉ được thực hiện cách ly, phong tỏa, vệ sinh, diệt trùng, tẩy uế trên phạm vi quy mô toàn bộ quận, huyện trong TTKC, còn trong tình huống có dịch thông thường, chỉ có thể thực hiện các biện pháp nói trên ở quy mô xã, phường, thị trấn.

Hoặc trong tình huống dịch bệnh thông thường, chính quyền có thể áp dụng các biện pháp hạn chế một phần hoạt động đi lại trong thời gian tối đa 15 ngày (không gia hạn) còn trong TTKC về dịch bệnh, có thể cấm hoàn toàn việc đi lại, đình chỉ hoạt động các cơ sở sản xuất kinh doanh (trừ những trường hợp khẩn cấp) trong tối đa 30 ngày (và có thể gia hạn).

Trên cơ sở phân loại theo những tiêu chí nêu trên, có thể hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động chống dịch, hình thành hệ thống các biện pháp chống dịch hoàn chỉnh, có độ rộng và chiều sâu; có dư địa chính sách cho các biện pháp chống dịch thông thường và các biện pháp chống dịch đặc biệt trong TTKC về dịch. Các khái niệm được sử dụng trong quy định pháp luật cần thống nhất và đơn nghĩa.

Mặt khác, TTKC nói chung, TTKC về dịch nói riêng không chỉ là một sự kiện pháp lý mà còn gây ra những ảnh hưởng về chính trị và truyền thông trong dư luận nhân dân. Ban bố TTKC về dịch có thể dẫn đến những phản ứng tiêu cực của người dân, như “tháo chạy” khỏi vùng dịch, mua gom, đầu cơ, tích trữ hàng hóa… Đây cũng là một yếu tố cần cân nhắc trong xây dựng pháp luật về vấn đề này.

Nguồn: Tạp chí Tòa án