Những mâu thuẫn, chồng chéo giữa pháp luật đất đai với các văn bản pháp luật khác

Đất đai có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng nên quản lý, sử dụng đất đai luôn là vấn đề được Đảng và Nhà nước ta chú trọng quan tâm. Từ khi chúng ta tiến hành đường lối đổi mới đến nay, Đảng ta đã đề ra nhiều chủ trương, quan điểm về quản lý, sử dụng đất đai. Thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng về đất đai, quản lý, sử dụng đất đai, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật đất đai như: Hiến pháp, Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, tạo thành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đất đai khá đồ sộ.

Luật Đất đai năm 2013 là đạo luật lớn với 14 chương, 212 điều, quy định tương đối đầy đủ, toàn diện về quản lý và sử dụng đất đai, đã cụ thể thành công các quy định về đất đai trong Hiến pháp năm 2013. So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật Đất đai năm 2003. Đây là đạo luật quan trọng, có tác động sâu rộng đến chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước, thu hút được sự quan tâm rộng rãi của nhân dân.

Tuy nhiên, sau một thời gian triển khai, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, đặt ra yêu cầu cấp bách là cần phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống quy phạm pháp luật đất đai. Dưới đây, tôi xin nêu một số vấn đề mà pháp luật đất đai cần hoàn thiện:

Thứ nhất, mâu thuẫn, chồng chéo giữa pháp luật đất đai với các văn bản pháp luật khác như: 

Luật Đấu thầu: Trong việc lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá đất, đấu thầu dự án có gắn liền với quyền sử dụng đất. Luật Đấu thầu chưa quy định rõ đấu thầu đối với loại đất nào (đã được hoặc chưa được giải phóng mặt bằng), Luật Đất đai chưa quy định rõ đã đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật đầu thầu rồi có phải đấu giá quyền sử dụng đất theo pháp luật đất đai không? 

Luật Đầu tư: Không thống nhất về thời điểm xác định nhu cầu sử dụng đất hồ sơ xin chấp thuận chủ trương đầu tư và hồ sơ xác định nhu cầu sử dụng đất: Hiện theo pháp luật đầu tư, thời điểm thẩm định nhu cầu sử dụng đất là thời điểm thẩm định hồ sơ đầu tư. Tuy nhiên, pháp luật đất đai lại quy định văn bản thẩm định được lập trên cơ sở hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Thời gian thẩm định theo các quy định hướng dẫn Luật Đầu tư là 15 ngày trong khi các quy định hướng dẫn Luật Đất đai là 30 ngày. 

Không tương thích về chế độ sử dụng đất trong khu công nghiệp: Luật Đất đai yêu cầu việc xây dựng khu nhà ở, công trình công cộng phục vụ đời sống người lao động làm việc trong khu công nghiệp, khu chế xuất phải đặt bên ngoài khu công nghiệp, khu chế xuất (Điều 149). Luật Đầu tư không xác định rõ phần diện tích để phát triển nhà ở sẽ nằm trong hay ngoài khu công nghiệp. 

Về việc chấm dứt dự án đầu tư và thu hồi đất có liên quan: Luật Đầu tư quy định chấm dứt dự án sau 12 tháng mà nhà đầu tư không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện. Luật Đất đai cho phép gia hạn sử dụng đất 24 tháng và nhà đầu tư phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án. 

Về chế độ miễn, giảm tiền thuê đất và các quyền, nghĩa vụ có liên quan của nhà đầu tư: Theo quy định của pháp luật đầu tư, các dự án thuộc ngành nghề ưu đãi đầu tư và địa bàn ưu đãi đầu tư thì được miễn, giảm tiền thuê đất, tiền sử dụng đất, thuế sử dụng đất (Điều 15). Tuy nhiên, theo pháp luật đất đai các trường hợp miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất có quyền và nghĩa vụ như thuê đất hàng năm. Như vậy, các doanh nghiệp được miễn giảm tiền thuê đất có quyền và nghĩa vụ như trường hợp Nhà nước cho thuê đất hàng năm, do vậy, không thể thế chấp quyền sử dụng đất tại ngân hàng để vay vốn, hạn chế khả năng tiếp cận nguồn vốn.

Về tiền ký quỹ đối với dự án đầu tư: Các quy định hướng dẫn Luật Đầu tư và các quy định hướng dẫn Luật Đất đai chỉ quy định một hình thức bảo đảm dự án đầu tư duy nhất là ký quỹ. Trong khi đó, phạm vi các dự án phải ký quỹ theo quy định của các quy định này là khác nhau: Các quy định hướng dẫn Luật Đất đai phân loại ký quỹ theo loại dự án, trong khi đó các quy định hướng dẫn Luật Đầu tư phân loại ký quỹ theo nguồn gốc đất của dự án.

Luật Kinh doanh bất động sản: Mâu thuẫn trong quy định về điều kiện vốn tối thiểu của chủ đầu tư trong đấu giá quyền sử đụng đất. Điều 10 Luật Kinh doanh bất động sản yêu cầu chủ đầu tư tham gia hoạt động kinh doanh bất động sản phải có vốn pháp định ít nhất 20 tỷ đồng. Pháp luật đất đai (Điều 14, Nghị định 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đất đai) yêu cầu chủ đầu tư phải có vốn thuộc sở hữu của mình để thực hiện dự án không thấp hơn 20% tổng mức đầu tư đối với dự án có quy mô sử dụng đất dưới 20 héc ta; không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư đối với dự án có quy mô sử dụng đất từ 20 héc ta trở lên. 

Phạm vi quyền chuyển nhượng dự án bất động sản: Quyền chuyển nhượng dự án được thực hiện đối với tất cả các loại dự án (Điều 45 Luật Đầu tư, Điều 25 Luật Nhà ở, Điều 51 Luật Kinh doanh bất động sản). Nhưng Luật Đất đai lại quy định phạm vi chuyển nhượng dự án theo từng loại dự án đầu tư cụ thể. Luật Đất đai chỉ cho phép chuyển nhượng các dự án gắn liền với chuyển quyền sử dụng đất, ở các dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở và các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê. Các dự án khác Luật Đất đai chưa quy định cụ thể.

Bộ luật Dân sự: Quyền cho thuê tài sản được quy định tại Điều 175 Luật Đất đai chưa quy định về quyền được cho thuê lại tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm. Dù Luật Đất đai không quy định quyền và cũng không cấm các tổ chức, cá nhân thực hiện quyền cho thuê tài sản trong trường hợp này. Tuy nhiên, Điều 19, Nghị định số 102/2014/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai với quy định: "Phạt tiền từ 10-20 triệu đồng đối với tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập có hành vi tự ý cho thuê tài sản gắn liền với đất được Nhà nước cho thuê thu tiền thuê đất hàng năm". Thực tế này không thống nhất với quy định về quyền cho thuê tài sản được quy định tại Bộ luật Dân sự.

Thứ hai, bất cập trong việc thực hiện quy định Luật đất đai:

- Về công tác bồi thường giải phóng mặt bằng, bồi thường và hỗ trợ tái định cư cho những người bị thu hồi đất 

Giá đất bồi thường thấp hơn giá đất cùng loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô thị, khu dân cư nông thôn. Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp để chuyển sang làm nghành nghề khác. 

Nhìn chung, các địa phương chưa coi trọng việc lập khu tái định cư chung cho các dự án trên cùng địa bàn, một số khu tái định cư đã được lập nhưng không bảo đảm điều kiện sống tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ, giá nhà ở tại khu tái định cư còn tính quá cao nên tiền nhận bồi thường không đủ trả cho nhà ở tại khu tái định cư. 

- Khung giá đất, phương pháp định giá đất quy định trong Luật Đất đai 2013 vẫn mang nặng tính số học, chưa thể hiện được đầy đủ đặc tính kinh tế của đất đai, chưa phù hợp với thực tế của thị trường đất đai. Với mỗi phương pháp định giá khác nhau lại cho ra một mức giá khác nhau do đó điều bị lợi dụng để trục lợi làm thất thoát lãng phí sản đất đai là rất có thể diễn ra ở nhiều nơi.

- Về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai: Hệ thống pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo thiếu đồng bộ. Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo và Luật Đất đai có các quy định không thống nhất trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai liên quan đến thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau: Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý đất đai, Bộ Tài chính quản lý chính sách tài chính về đất đai, Bộ Xây dựng quản lý về nhà ở. Tình trạng này đã gây khó khăn cho công dân và lúng túng trong việc xác định thẩm quyền tham mưu giải quyết. 

Quy định pháp luật cũng còn nhiều bất cập, lỗ hổng dẫn đến tình trạng khó khăn trong tiến trình giải quyết tranh chấp đất đai. Cùng một quan hệ pháp luật tranh chấp đất đai, nhưng theo quy định của pháp luật và sự lựa chọn của đương sự thì tranh chấp đó có thể được giải quyết theo cơ chế tư pháp bằng thủ tục tố tụng dân sự hoặc theo cơ chế hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính hoặc bằng thủ tục tố tụng  hành chính. Trong khi đó, đặc điểm giải quyết của mỗi cơ chế, thủ tục này là rất khác nhau, nhất là sự khác nhau giữa giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự và giải quyết do cơ quan hành chính thực hiện.

- Về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Do luật đất đai và các văn bản hướng dẫn được sửa đổi, bổ sung liên tục, không thống nhất nên nhiều nơi trong quá trình thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn có vi phạm, tình trạng vi phạm thời hạn giải quyết, cấp đất không đúng diện tích theo thực tế (thừa hoặc thiếu), không đúng đối tượng, xác định thời hạn, nguồn gốc sử dụng đất không chính xác; có trường hợp cấp giấy nhưng không có ranh giới, mốc giới cụ thể, không có trích đo vị trí thửa đất; xác định nghĩa vụ tài chính, miễm/giảm tiền đối với người sử dụng đất, thu phí, lệ phí liên quan chưa đúng quy định vẫn xảy ra nhiều. 

Đặc biệt trong việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không có giấy tờ theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai thì việc xác định nguồn gốc sử dụng đất khai hoang hay lấn chiếm vẫn còn nhiều bất cập.

- Thiếu các quy định về đấu giá quyền sử dụng đất: Theo quy định của Luật Đất đai 2013 thì mọi trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đều phải thực hiện đấu giá đất, nhưng từ đó cho đến nay chưa có văn bản nào quy định cụ thể về đấu giá đất. 

- Tình trạng vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai diễn ra khá phổ biến. Nhiều địa phương, đơn vị do lãnh đạo thiếu trách nhiệm, buông lỏng quản lý đã để xảy ra tình trạng lấn chiếm đất đai, sử dụng đất không đúng mục đích, tự ý chuyển mục đích sử dụng, không đăng ký biến động với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không thực hiện nghiêm các nghĩa vụ tài chính theo quy định.

- Làm hạn chế sự phát triển của thị trường bất động sản, đặc biệt thị trường du lịch nghỉ dưỡng, condotel, resort villa. Đây là các lĩnh vực mới đã ra đời nhiều năm qua nhưng Luật Đất đai chậm sửa đổi, bổ sung, đến giờ các phân khúc này vẫn chưa có hành lang pháp lý để quản lý, gây lúng túng trong quy trình quản lý như: quy chuẩn quy hoạch, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu căn hộ khách sạn cho khách hàng mua condotel; thời hạn sở hữu đối với bất động sản nghỉ dưỡng; mua bán chuyển nhượng hợp đồng bất động sản nghỉ dưỡng trong tương lai… Dù Thủ tướng Chính phủ đã nhiều lần yêu cầu các cơ quan quản lý nhà nước sớm nghiên cứu ban hành nhưng việc triển khai vẫn rất chậm, gây rất nhiều khó khăn cho doanh nghiệp. 

Nhìn chung, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực pháp luật với thời gian chưa dài, nhưng với các bất cập kể trên đã làm hạn chế quá trình chuyển nhượng quyền sử dụng đất, không phát huy được những điểm tiến bộ của chính sách đất đai mà Đảng và Nhà nước đã nỗ lực đổi mới. 

Về nguyên tắc thì cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới hoặc thay thế văn bản quy phạm pháp luật. Luật Đất đai qua thời gian dài được thực thi đã bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định, có một số mâu thuẫn với văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp luật và có một số nội dung không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế xã hội do đó đã đến lúc cần phải sửa đổi luật đất đai cho phù hợp.

Việc sửa đổi một văn bản quy phạm pháp luật phải được thực hiện theo đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục pháp luật quy định, gồm: lập chương trình sửa đổi, soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến, thảo luận tiếp thu chỉnh lý và thông qua, công bố. Để việc sửa đổi luật đạt hiệu quả, giải quyết được những tồn tại bất cập thưc tế thì cần có sự tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản, thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật này và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật. Ý kiến tham gia về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và ý kiến phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu, giải trình, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản.

Thời gian tới, việc sửa đổi Luật Đất đai là nhằm giải quyết những vấn đề còn bất cập, mâu thuẫn, những vấn đề chưa có quy định cụ thể. Từ những quy định thống nhất trong hệ thống pháp luật thì quá trình quản lý, sử dụng đất đai sẽ rõ ràng, minh bạch hơn, giảm thiểu những tranh chấp, khiếu kiện về đất đai. Bên cạnh đó có một khung pháp lý thống nhất, ổn định về đất đai sẽ tạo tiền đề cho các tổ chức, nhà đầu tư phát triển kinh tế. Ngoài ra chúng ta kỳ vọng sẽ có những quy định, hành lang pháp lý điều chỉnh những loại hình kinh doanh bất động sản mới đang nở rộ thời gian gần đây như căn hộ khách sạn (condotel), biệt thự du lịch (resort villa), văn phòng kết hợp lưu trú ngắn hạn (officetel),… 

Thạc sĩ, Luật sư ĐẶNG VĂN CƯỜNG

Trưởng Văn phòng Luật sư Chính Pháp

Nguồn: Luật sư Việt Nam