Nguyên tắc áp dụng pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính

Thực tiễn áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cho thấy còn tồn tại hiện tượng mâu thuẫn, chồng chéo, xung đột trong hệ thống pháp luật, chưa thể giải quyết dứt điểm. Đây là vấn đề lớn, dẫn tới sự mất cân bằng, không bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Luật Xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC) hiện hành không có quy định về việc áp dụng pháp luật trong trường hợp có sự xung đột pháp luật giữa các quy định của Luật này và luật khác. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật BHVBQPPL) cũng đã quy định một số nguyên tắc áp dụng pháp luật nhằm giải quyết vấn đề xung đột giữa các quy phạm trong các văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, các quy định của Luật BHVBQPPL về vấn đề này trong thực tiễn triển khai thực hiện vẫn còn gặp nhiều vướng mắc, bất cập, đòi hỏi cần phải tiếp tục có sự nghiên cứu, hoàn thiện hơn.

Bài viết phân tích một số những vướng mắc, bất cập từ việc áp dụng các nguyên tắc áp dụng pháp luật theo quy định của Luật BHVBQPPL trong thực tiễn xử lý vi phạm hành chính; trên cơ sở đó, đề xuất giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện quy định về vấn đề này trong Luật XLVPHC và Luật BHVBQPPL trong bối cảnh 02 đạo luật này đang được tiến hành sửa đổi, bổ sung. 

Nguyên tắc áp dụng có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm

Theo quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL thì văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.

Tuy nhiên, việc áp dụng các nguyên tắc này trên thực tế cũng gặp một số vướng mắc, bất cập, dẫn đến sự lúng túng trong áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, cụ thể là:

Thứ nhất, hai nguyên tắc quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL có sự mâu thuẫn nhau: Nếu áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm xảy ra hành vi vi phạm hành chính (tại khoản 1) thì sẽ trái với nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm (tại khoản 4); ngược lại, nếu áp dụng văn bản quy phạm pháp luật có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm (tại khoản 4) thì sẽ trái với nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực tại thời điểm xảy ra hành vi vi phạm hành chính (tại khoản 1).

Thứ hai, trong một số trường hợp, việc xác định thế nào là có lợi hơn (trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn) không hề đơn giản, ví dụ: một hành vi vi phạm hành chính nếu theo nghị định xử phạt vi phạm hành chính cũ (đã hết hiệu lực thi hành) bị áp dụng hình thức xử phạt tiền ở mức từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng, nhưng nếu theo nghị định xử phạt vi phạm hành chính mới thì bị áp dụng hình thức xử phạt tiền ở mức từ 2.000.000 đồng đến 4.000.000 đồng, đồng thời bị áp dụng thêm biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính. Thực sự rất khó khẳng định việc áp dụng văn bản nào (nghị định mới hay nghị định cũ) thì sẽ có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm. Điều này sẽ do người có thẩm quyền xử phạt tự xác định, tùy thuộc vào tình tiết của từng vụ việc vi phạm hành chính cụ thể. Nếu vụ việc không/chưa phát sinh số lợi bất hợp pháp hoặc người có thẩm quyền xử phạt không chứng minh được số lợi bất hợp pháp thì cá nhân, tổ chức vi phạm sẽ chỉ phải chịu hình thức xử phạt tiền, trường hợp này áp dụng nghị định xử phạt mới sẽ có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm (áp dụng nguyên tắc tại khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL); tuy nhiên, nếu vụ việc phát sinh số lợi bất hợp pháp thì còn phải xem xét số lợi bất hợp pháp đó trị giá tương ứng với số tiền là bao nhiêu mới có thể khẳng định việc áp dụng văn bản nào có lợi hơn cho cá nhân, tổ chức vi phạm.

Tuy nhiên, tất cả những công việc “tính toán” này, thông thường chỉ đến sau khi đã xác minh được đầy đủ tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính, trong khi đó, theo quy định của pháp luật hiện hành, việc xác định hành vi vi phạm và văn bản áp dụng để xử lý hành vi vi phạm đã phải được hiện ngay từ khi phát hiện vụ việc và lập biên bản vi phạm hành chính.

Trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, hiện nay, hầu hết các nghị định xử phạt vi phạm hành chính của Chính phủ đều quy định điều khoản chuyển tiếp dựa trên nguyên tắc áp dụng pháp luật quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL. Thông thường, trong trường hợp hành vi vi phạm hành chính xảy ra cách đây nhiều năm nhưng đến nay mới bị phát hiện (trường hợp nếu còn thời hiệu xử phạt) mà văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đang có hiệu lực không quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn thì người có thẩm quyền xử phạt căn cứ quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực tại thời điểm xảy ra hành vi vi phạm để xử lý. Đây là cách hiểu và áp dụng theo hướng loại trừ một trong hai nguyên tắc quy định tại khoản 1 và khoản 4 Điều 156 Luật BHVBQPPL, tức là: văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực (khoản 1), trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới (khoản 4).

Chúng tôi cho rằng, cách hiểu và áp dụng này là phù hợp và đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, cần phải được nghiên cứu, luật hóa một cách cụ thể, rõ ràng trong Luật BHVBQPPL để cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng pháp luật nói chung, người có thẩm quyền xử phạt nói riêng có căn cứ thực hiện.

Nguyên tắc áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn

Khoản 2 Điều 156 Luật BHVBQPPL quy định: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Điều 141 Luật XLVPHC quy định hiệu lực thi hành như sau:

“1. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013, trừ các quy định liên quan đến việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính do tòa án nhân dân xem xét, quyết định thì có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2014.

2. Pháp lệnh XLVPHC số 44/2002/PL-UBTVQH10, Pháp lệnh số 31/2007/PL-UBTVQH11 sửa đổi một số điều của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và Pháp lệnh số 04/2008/UBTVQH12 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh XLVPHC hết hiệu lực kể từ ngày Luật này có hiệu lực, trừ các quy định liên quan đến việc áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh tiếp tục có hiệu lực đến hết ngày 31/12/2013”.

Trong khi đó, Điều 2 Nghị quyết số 24/2012/QH13 ngày 20/6/2012 của Quốc hội về việc thi hành Luật XLVPHC lại quy định:

“Kể từ ngày Luật Xử lý vi phạm hành chính được công bố:

1. Không áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người bán dâm. Người có hành vi bán dâm bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật.

2. Không áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn đối với người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật Hình sự hoặc nhiều lần có hành vi trộm cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng.

3. Không áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng đối với các trường hợp sau đây:

……..”.

Ngày 02/7/2012, Chủ tịch nước đã ban hành Lệnh số 13/2012/L-CTN về việc công bố Luật XLVPHC.

Như vậy, nếu theo quy định tại Điều 141 Luật XLVPHC thì các quy định liên quan đến áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn tại Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013; các quy định liên quan đến việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính còn lại do tòa án nhân dân xem xét, quyết định (đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc) có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2014. Tuy nhiên, nếu theo quy định tại Điều 2 Nghị quyết số 24/2012/QH13 thì một số quy định của Luật XLVPHC về việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính thực chất đã có hiệu lực kể từ ngày 02/7/2012 (ngày Luật XLVPHC được công bố).

Có thể thấy trong trường hợp này, giữa quy định của Luật XLVPHC và Nghị quyết số 24/2012/QH13 không có sự thống nhất. Vấn đề đặt ra là trong trường hợp này, việc áp dụng quy định của Nghị quyết số 24/2012/QH13 liên quan đến các biện pháp xử lý hành chính có đúng hay không? Muốn xác định Luật hay Nghị quyết sẽ được ưu tiên áp dụng thì cần tìm hiểu “hiệu lực pháp lý” của hai loại văn bản này.

Theo quy định tại Điều 4 Luật BHVBQPPL thì văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp (khoản 1) và văn bản có hiệu lực pháp lý thấp nhất là quyết định của ủy ban nhân dân cấp xã (khoản 15). Như vậy, hiệu lực pháp lý giữa các loại văn bản tại các khoản thì đã rõ, tuy nhiên, hiệu lực pháp lý giữa các văn bản được quy định trong cùng một khoản thì chưa có quy định rõ ràng, cụ thể. Trong trường hợp này, cả luật và nghị quyết của Quốc hội đều cùng được quy định tại khoản 2 Điều 4 Luật BHVBQPPL nên thực tế sẽ rất khó khăn trong việc xác định thứ bậc, hiệu lực pháp lý của hai loại văn bản này.

Về mặt khoa học pháp lý, hiện có những quan điểm khác nhau về giá trị pháp lý của nghị quyết do Quốc hội ban hành:

Loại quan điểm thứ nhất cho rằng, nghị quyết của Quốc hội là văn bản luật. Những nghị quyết của Quốc hội chứa đựng các quy tắc xử sự chung, có giá trị tương đương với luật . Minh chứng cho điều này là quy định tại điểm c khoản 2 Điều 15 Luật BHVBQPPL: Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định việc “tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân”. Nếu không có giá trị tương đương luật thì nghị quyết không thể được sử dụng để quy định việc tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật trong trường hợp này. Thậm chí, trên thực tế, căn cứ quy định tại Điều 9 Luật BHVBQPPL năm 1996 (văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật do chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó ), Quốc hội đã dùng hình thức văn bản là nghị quyết (Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001) để sửa đổi, bổ sung  một số điều của Hiến pháp năm 1992.

Từ lập luận kể trên, những người ủng hộ quan điểm này cho rằng, các loại văn bản trong cùng một khoản của Điều 4 Luật BHVBQPPL có giá trị pháp lý ngang nhau, trong đó, luật, nghị quyết của Quốc hội đều cùng được quy định tại khoản 2 Điều 4 và có cùng thứ bậc, cùng hiệu lực pháp lý như nhau .

Loại quan điểm thứ hai cho rằng, nghị quyết của Quốc hội là văn bản dưới luật . Tính chất dưới luật thể hiện khá rõ ở nội dung mà nó điều chỉnh. Nghị quyết không điều chỉnh những quan hệ cơ bản như chế độ chính trị, chế độ kinh tế, quan hệ giữa nhà nước với công dân, tổ chức bộ máy nhà nước… như luật. Phạm vi điều chỉnh của nghị quyết của Quốc hội trong đa số các trường hợp là các nhóm quan hệ xã hội tuy quan trọng nhưng không thực sự cơ bản và bao trùm như luật mà chủ yếu chỉ là những sự vụ cụ thể, mang tính nhất thời .

Nguyên tắc áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau

Khoản 3 Điều 156 Luật BHVBQPPL quy định nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Nguyên tắc này nhằm bảo đảm tránh xung đột, mâu thuẫn trong áp dụng pháp luật trong trường hợp các văn bản của cùng một cơ quan ban hành nhưng có quy định khác nhau về cùng một vấn đề. Tuy nhiên, việc áp dụng nguyên tắc này trong thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cũng bộc lộ những điểm hạn chế, cụ thể là:

Thứ nhất, nó làm phá vỡ tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, vì các văn bản ban hành sau sẽ phải liên tục đuổi theo nhau để được ưu tiên sử dụng . Hiện nay, Luật XLVPHC là đạo luật quy định toàn bộ các vấn đề liên quan đến xử lý vi phạm hành chính như: các hình thức xử phạt; biện pháp khắc phục hậu quả; mức phạt tiền tối đa; thẩm quyền, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính,… Tuy nhiên, trong một số đạo luật được ban hành sau thời điểm ban hành Luật XLVPHC, lại có những nội dung không thống nhất với nội dung của Luật XLVPHC. Ví dụ, theo quy định tại điểm b khoản 4 Điều 42, điểm b khoản 3, điểm b khoản 4 Điều 44 Luật XLVPHC thì thẩm quyền xử phạt tiền của cục trưởng Cục điều tra chống buôn lậu thuộc Tổng cục Hải quan là 50.000.000 đồng, chi cục trưởng chi cục thuế là 25.000.000 đồng, cục trưởng cục thuế là 70.000.000 đồng. Nhưng theo quy định tại các điểm b, c và d khoản 2 Điều 138, khoản 2 Điều 139 Luật Quản lý thuế năm 2019 thì thẩm quyền xử phạt của các chức danh này không bị giới hạn như quy định của Luật XLVPHC mà phụ thuộc vào phần trăm tính trên số tiền thuế khai thiếu số tiền thuế phải nộp hoặc số tiền thuế khai tăng trong trường hợp được miễn, giảm, hoàn, không thu thuế (10% đến 20%) hoặc số lần số tiền thuế trốn (từ 01 lần đến 03 lần).

Một ví dụ khác, khoản 6a Điều 11 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định một trong những quyền hạn của Kiểm toán nhà nước là “Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính”. Trong khi đó, khoản 1 và khoản 3 Điều 118 Hiến pháp 2013 quy định: “Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”. Ngoài ra, theo quy định tại các khoản 4, 5 và 6 Điều 11, Điều 14 Luật Kiểm toán nhà nước thì Kiểm toán nhà nước chỉ “có quyền kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán về sai phạm trong báo cáo tài chính và sai phạm trong việc chấp hành pháp luật; đề nghị xử lý theo quy định của pháp luật những trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước. Kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý những vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã được làm rõ thông qua hoạt động kiểm toán. Đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước hoặc cung cấp thông tin, tài liệu sai sự thật cho Kiểm toán nhà nước và Kiểm toán viên nhà nước” và Tổng kiểm toán nhà nước có quyền “Kiến nghị bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ…, thủ trưởng cấp trên trực tiếp của đơn vị được kiểm toán xử lý theo thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi cản trở hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước… Trường hợp kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước không được giải quyết hoặc giải quyết không đầy đủ thì Tổng kiểm toán nhà nước kiến nghị người có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật”.

Các quy định pháp luật nêu trên cho thấy, Kiểm toán nhà nước không phải là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cũng không phải là cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm. Khi phát hiện các sai phạm xảy ra trong hoạt động kiểm toán nhà nước, Tổng kiểm toán nhà nước và các chức danh khác thuộc Kiểm toán nhà nước không tự xử lý các sai phạm mà chỉ được chuyển hồ sơ, hoặc kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền thuộc các cơ quan chức năng khác xem xét, xử lý. Do vậy, việc quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh thuộc Kiểm toán nhà nước là không thực sự phù hợp .

Thứ hai, Luật BHVBQPPL chưa có quy định về trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành, vào cùng một thời điểm mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản nào? Chính vì vậy, quay trở lại câu chuyện của Luật XLVPHC và Nghị quyết số 24/2012/QH13 kể trên, chúng ta cũng không thể tìm ra lời giải cho việc phải áp dụng văn bản nào thì mới đúng, bởi vì cả Luật XLVPHC và Nghị quyết số 24/2012/QH13 đều được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 20/6/2012.

Để có thể giải quyết được “xung đột pháp luật” giữa Luật XLVPHC và Nghị quyết số 24/2012/QH13 như đã nêu trên, chúng tôi cho rằng, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật BHVBQPPL theo hướng quy định cụ thể, rõ ràng thứ bậc, hiệu lực pháp lý của các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành nói chung cũng như thứ bậc, hiệu lực pháp lý của luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành nói riêng. Bởi vì, tên gọi, hiệu lực pháp lý của mỗi loại văn bản theo quy định của Luật BHVBQPPL đều gắn với nội dung của văn bản đó, nếu không quy định cụ thể thứ bậc, hiệu lực pháp lý của các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành thì việc tách bạch nội dung điều chỉnh nào phải gắn với hình thức văn bản nào cũng không có ý nghĩa.

ThS LÊ THỊ THÚY, ĐH Luật Hà Nội-ThS. NGUYỄN HOÀNG VIỆT, Bộ Tư pháp

Nguồn: Luật sư Việt Nam Online