Một số vướng mắc và bất cập đối với quy định bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở

Luật Đất đai 2013 ra đời có vị trí, vai trò quan trọng và đã quán triệt sâu sắc và thể chế hóa các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về đất đai, góp phần xác lập quyền sở hữu tài sản của hộ gia đình, cá nhân trong lĩnh vực đất đai dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Tuy nhiên, thực tiễn công tác bồi thường hiện nay còn một số bất cập dẫn đến tình trạng khiếu nại và khởi kiện xảy ra nhiều nơi. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích khái niệm bồi thường trong hoạt động thu hồi đất ở của nhà nước, phân tích quy định của pháp luật hiện hành, chỉ ra những điểm bất cập và đưa ra một số kiến nghị.

1.Khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở

Khái niệm bồi thường thiệt hại là hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành vi gây thiệt hại phải khắc phục hậu quả bằng cách đền bù các tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại. Theo BLDS năm 2015 quy định về bồi thường thiệt hại là cá nhân, pháp nhân có quyền dân sự bị xâm phạm được bồi thường toàn bộ thiệt hại, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác hoặc luật có quy định khác.

Khái niệm đất ở là đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình được quy định để phục vụ đời sống sinh hoạt của cư dân đô thị trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư đô thị, phù hợp với quy hoạch xây dựng đô thị đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. Thu hồi đất là việc nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai.

Theo quy định tại khoản 1, Điều 16 Luật Đất đai 2013: “Nhà nước quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.” Trong ba trường hợp thu hồi đất trên chỉ có trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Điều 75 Luật Đất đai 2013 thì được bồi thường.

Như vậy khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở là việc nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất và có bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

2.Quy định bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở

Thứ nhất, quy định về nguyên tắc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở. Người sử dụng đất là cá nhân, cơ quan hoặc tổ chức khi nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường theo quy định tại Điều 75 Luật Đất đai 2013 thì được bồi thường. Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền, theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.

Thứ hai, quy định đối tượng được bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở. Căn cứ vào Điều 5 Luật Đất đai 2013 thì đối tượng được bồi thường bao gồm: Một là, tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sử dụng đất bị nhà nước thu đất. Hai là, người bị thu hồi đất bị thiệt hại tài sản gắn liền với đất bị thu hồi, được bồi thường đất, tài sản được hỗ trợ và bố trí tại định cư khi đất đang sử dụng và tài sản gắn liền với đất đai theo quyết định của nhà nước bị thu hồi.

Thứ ba, quy định bồi thường về đất ở. Theo quy định tại Điều 79 Luật Đất đai 2013 và Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất ở thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ở, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất tại Việt Nam mà có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường như sau: “Trường hợp không còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi thì được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở; trường hợp không có nhu cầu bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở thì Nhà nước bồi thường bằng tiền; Trường hợp còn đất ở, nhà ở trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi thì được bồi thường bằng tiền. Đối với địa phương có điều kiện về quỹ đất ở thì được xem xét để bồi thường bằng đất ở. Đối với Hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất gắn liền với nhà ở phải di chuyển chỗ ở mà không đủ điều kiện được bồi thường về đất ở, nếu không có chỗ ở nào khác thì được Nhà nước bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất. Đối Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất để thực hiện dự án xây dựng nhà ở khi Nhà nước thu hồi đất, nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường về đất”

Thứ tư, quy định bồi thường thiệt hại về nhà, công trình xây dựng trên đất khi Nhà nước thu hồi đất. Quy định về bồi thường thiệt hại về nhà, công trình xây dựng trên đất khi nhà nước thu hồi đất được quy định tại Điều 89 Luật Đất đai 2013 như sau: “Một là, đối với nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt gắn liền với đất của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài khi Nhà nước thu hồi đất phải tháo dỡ toàn bộ hoặc một phần mà phần còn lại không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật thì chủ sở hữu nhà ở, công trình đó được bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của nhà ở, công trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương. Trường hợp phần còn lại của nhà ở, công trình vẫn bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật thì bồi thường theo thiệt hại thực tế. Hai là, đối với nhà, công trình xây dựng khác gắn liền với đất không thuộc trường hợp quy định tại khoản 1 Điều này, khi Nhà nước thu hồi đất mà bị tháo dỡ toàn bộ hoặc một phần mà phần còn lại không bảo đảm tiêu chuẩn kỹ thuật theo quy định của pháp luật thì được bồi thường thiệt hại theo quy định của Chính phủ. Ba là, đối với công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội gắn liền với đất đang sử dụng không thuộc trường hợp quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này thì mức bồi thường tính bằng giá trị xây dựng mới của công trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương theo quy định của pháp luật chuyên ngành”.

3.Thực tiễn pháp luật về bồi thường thiệt hại tài sản gắn liền với đất khi nhà nước thu hồi đất ở hiện nay

 So với Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Luật Đất đai năm 2013 có nhiều điểm mới trong quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai trên thực tiễn, Luật Đất đai năm 2013 cũng bộc lộ một số bất cập trong công tác thu hồi đất là các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất và nổi bật là bất cập về giá đất  bồi thường khi nhà nước tiến hành thu hồi cụ thể như sau:

 Thứ nhất, bất cập trong việc định giá đất ở khi tiến hành bồi thường thiệt hại tài sản gắn liền với đất khi nhà nước thu hồi đất. Một trong những nguyên tắc định giá đất là phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” nhưng trên thực tế thực hiện thì hầu hết giá đất xác định khi đền bù giải phóng mặt bằng lại chênh lệch rất lớn so với giá thị trường. Theo nguyên tắc trên thì việc xác định giá đất phổ biến trên thị trường sẽ rất khó xác định do không có cơ sở dữ liệu nào ghi nhận giá đất phổ biến trên thị trường được quy định là bao nhiêu để xem xét sự phù hợp. Điều này xuất phất từ một phần các giao dịch bất động sản hiện nay khi có giá trị thực tế và giá trị khi công chứng hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất có một khoảng các rất xa. Việc giá trị khi công chứng hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất thường thấp hơn giá thực tế giúp cho các bên tiết kiệm được lệ phí trước bạ, phí công chứng hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuế thu nhập cá nhân đây là những loại thuế và phí khi thực hiện chuyển nhượng quyền sử đất thì các bên có nghĩa vụ phải thực hiện. Vì vậy trong trường hợp giá trị thửa đất càng lớn sẽ khiến các chủ thể trong hợp đồng phải chi trả nhiều hơn, chính vì một phần như vậy cho nên khi thẩm định giá đất để xây dựng bảng giá đất từng tỉnh thành, địa phương về cơ sở định giá bất động sản theo phương pháp định giá đất không phản ánh được giá trị quyền sử dụng đất.

Điều này dẫn đến giá đất cụ thể để làm căn cứ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng không phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường, cụ thể là có thể thấp hơn giá thị trường rất nhiều dẫn đến khó khăn khi áp giá bồi thường, người có đất bị thu hồi không đồng ý kết quả áp giá đất tình tiền bồi thường và xảy ra tình trạng khiếu nại phức tạp, làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người có đất bị thu hồi và làm ảnh hưởng đến tiến độ giải phóng mặt bằng… Điển hình là trường hợp khi thu hồi đất ở của hộ gia đình để giao cho chủ đầu tư thực hiện dự án khu đô thị mới, dự án bất động sản giá trị bồi thường về đất mà hộ gia đình nhận được xác định theo giá trị đất tại thời điểm đó là thấp hơn do chưa có cơ sở hạ tầng đồng bộ. Nhưng sau khi Nhà nước có chủ trương giao đất cho chủ đầu tư hoặc tiến hành bán đấu giá quyền sử dụng đất trên kèm điều kiện phù hợp với quy hoạch như xây dựng khu đô thị hoặc khu phức hợp thương mại thì giá trị đất lúc này sẽ tăng nhanh khiến người dân càng thêm tiếc nuối. Đặc biệt là loại đất ở nông thôn nếu có quy hoạch xây dựng và đầu tư thì giá trị sinh lời sẽ đặc biệt cao.

Thứ hai, trình tự, thủ tục thu hồi đất ở không quy định bước ghi nhận hiện trạng khu đất bị thu hồi tại thời điểm thông báo thu hồi đất. Theo khoản 2 Điều 92 Luật Đất đai năm 2013 quy định tài sản gắn liền với đất được tạo lập từ sau khi có thông báo thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì không được bồi  thường. Vì vậy, việc ghi nhận hiện trạng khu đất thu hồi tại thời điểm thông báo thu hồi đất có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bồi thường tài sản gắn liền với đất, đặc biệt là cây trồng, vật nuôi, những tài sản mà việc tạo lập không cần khai báo, đăng ký. Quy định thủ tục này góp phần ngăn chặn tình trạng cố tình tạo lập tài sản đón đầu thu hồi đất để được bồi thường và có căn cứ chặt chẽ trong giải quyết thắc mắc, khiếu nại khi giải phóng mặt bằng.

Thứ ba, định giá tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất ở khi nhà nước thu hồi đất ở. Theo quy định tại Điều 88 Luật đất đai 2013: “Khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường”. Như vậy về mặt nguyên tắc khi Nhà nước thu hồi đất  thì công trình xây dựng trên đất thuộc sở hữu hợp pháp gắn liền với đất thì sẽ được bồi thường. Về việc xác định mức bồi thường được quy định tại Điều 89 Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên qua thực tế đơn giá nhà ở, nhà tạm, vật kiến trúc do UBND cấp tỉnh quy định làm căn cứ bồi thường, hỗ trợ thường thấp hơn rất nhiều so với số tiền thực tế mà người bị thu hồi đất bỏ ra để xây dựng nhà ở, nhà tạm, vật kiến trúc mới có diện tích, mục đích, chất lượng và tiêu chuẩn kỹ thuật tương tự, nhất là trong điều kiện nền kinh tế bị lạm phát. Trong khi quyết định về việc ban hành giá xây dựng mới nhà ở, nhà tạm, vật kiến trúc làm cơ sở xác định giá trị bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn các tỉnh thì có nơi vẫn chưa hoặc chậm điều chỉnh đơn giá xây dựng theo thời điểm bồi thường.

4.Một số kiến nghị và giải pháp hoàn thiện

Thứ nhất, tăng cường hoạt động tuyên truyền pháp luật và hoạt động giám sát hiện trạng xây dựng thực tế. Thông qua hoạt động tuyên truyên pháp luật tại địa phương, từ đó sẽ nâng cao được hiểu biết của người dân về tâm quan trọng trong việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Bên cạnh đó giúp người dân nắm được các quy định pháp luật về các mức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư từ đó giúp cơ quan tiến hành đề bù, giải phóng mặt bằng và người dân có sự đồng thuận cao hơn.  Trong hoạt động giám sát hiện trang xây dựng thực tế đây là công việc chuyên môn của Sở Xây dựng thông qua việc giám sát và kiểm tra giúp cho việc ghi nhận hiện trạng xây dựng, hiện trạng về đất đai được đầy đủ hơn, đối với những công trình xây dựng trên đất sẽ được quản lý chặt hơn như đối với những công trình xây dựng trên đất chưa được xin phép thì phải xin phép và có điều chỉnh cập nhật biến động trên giấy chứng nhận tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất được thể hiện. Việc cập nhật biến động cũng là cơ sở và căn cứ pháp lý xác thực trong công tác đền bù. 

Hai là, cần thanh tra, giám sát liên quan đến giá trị chuyển nhượng thực tế khi liên quan đến bất động sản. Cần xử lý nghiêm những tình trạng làm chênh lệch giá trị chuyển nhượng thực tế và giá trị công chứng quyền sử dụng đất. Với giải pháp này sẽ giúp cơ quan quản lý nhà nước được giao nhiệm vụ xây dựng bảng giá đất được nắm thông tin thị trường và giá trị thực tế của quyền sử dụng đất khi xây dựng bảng giá đất cho từng địa phương và góp phần chống thất thoát nguồn thu thuế cho ngân sách nhà nước.

Thứ ba, điều chỉnh bảng giá đất tỉnh theo từng năm. Theo quy định Luật Đất đai 2013 hiện hành thì bảng giá đất được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ. Nên điều chỉnh bảng giá đất theo từng năm hoặc điều chỉnh hệ số để việc xác định bảng giá đất được theo sát giá trị thị trường. Khoảng thời gian là 5 năm mới thực hiện điều chỉnh là một khoảng cách quá dài và nó không phản ánh đúng quy luật cung cầu của thị trường.

Thứ tư, quy định cụ thể về áp dụng phương pháp định giá đất trong quá trình xác định giá đất cụ thể, thống nhất kết quả tư vấn xác định giá đất cụ thể từ tổ chức tư vấn độc lập. Theo tiêu chuẩn thẩm định giá hiện nay (Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam số 11) thì để đảm bảo tính chính xác của giá đất được quyết định, khi tiến hành thẩm định giá đất, xây dựng phương án giá đất thì chủ thể thẩm định giá phải áp dụng ít nhất hai phương pháp định giá đất để kiểm tra, so sánh, đối chiếu. Trường hợp áp dụng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất trong xác định giá đất cụ thể tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chỉ nên được áp dụng khi thu hồi đất mà trong phạm vi dự án thu hồi chỉ gồm những thửa đất liền kề, có cùng mục đích sử dụng, cùng khả năng sinh lợi và thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự nhau. Đồng thời, xây dựng cụ thể các tiêu chí để đánh giá thế nào là khả năng sinh lợi và thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự nhau. Thống nhất quy định về kết quả tư vấn xác định giá đất khi thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất thực hiện xây dựng phương án giá đất.

Thứ năm, hoàn thiện việc ban hành đơn giá bồi thường nhà ở, vật kiến trúc, công trình xây dựng khi nhà nhà nước thu hồi đất. Đơn giá xây dựng được áp giá khi bồi thường thiệt hại tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất được xác định trên cơ sở định mức xây dựng, giá vật tư, vật liệu, cấu kiện xây dựng, giá nhân công, giá ca máy và thiết bị thi công và các yếu tố chi phí cần thiết khác phù hợp với mặt bằng giá thị trường khu vực xây dựng công trình tại thời điểm xác định và các quy định khác có liên quan hoặc theo đơn giá xây dựng công trình do UBND cấp tỉnh công bố hoặc được xác định trên cơ sở giá thị trường hoặc theo giá tương tự ở các công trình đã thực hiện. Quyết định về việc ban hành giá xây dựng mới nhà ở, nhà tạm, vật kiến trúc làm cơ sở xác định giá trị bồi thường, hỗ trị khi nhà nước thu hồi đất trên địa bản các tỉnh thì do UBND cấp tỉnh công bố làm cơ sở để xác định trong công tác bồi thường.

Để xây dựng đơn giá xây dựng hiệu quả tác giả đề xuất các giải pháp sau đây: Một là, nâng cao năng lực cho cán bộ trong công tác xây dựng đơn giá. Yếu tố con người là quan trọng nhất của mọi sự thành công. Nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của các cán bộ thông qua đào tạo, cách chương trình hợp tác chia sẽ kinh nghiệm do các tổ chức trong và ngoài nước. Mặt khác cần nâng cao công tác phối hợp, chia sẽ thông tin kinh nghiệm làm việc giữa các sở ban ngành cấp tỉnh như sự phối hợp giữa Sở tài nguyên và môi trường; Sở Tài chính; Sở Xây dựng, Trung tâm phát triển Quỹ đất,… Qua mỗi lần thu hồi đất, trong công tác xây dựng đơn giá và thực tiễn bồi thường phải cần tổng kết hoạt động từ đó rút ra những điểm còn bất cập và thiếu sót và hoàn thiện trong việc xây dựng đơn giá trong  quyết định về việc ban hành giá xây dựng mới nhà ở, nhà tạm, vật kiến trúc làm cơ sở xác định giá trị bồi thường, hỗ trị khi nhà nước thu hồi đất tại các địa phương. Hai là, cập nhật biến động các mặt hàng thuộc thị trường vật liệu xây dựng liên tục. UBND cấp tỉnh nên thành lập các tổ theo dõi thông tin thị trường giá xây dựng, bất động sản, dịch vụ hạ tầng đô thị để kịp thời tổng hợp, báo cáo các nội dung đánh giá về diễn biến giá vật liệu xây dựng và dự báo các kịch bản trong trường hợp biến động giá vật liệu làm cơ sở tham mưu các cơ chế, chính sách và công tác điều hành của Chính phủ nói chung và UBND nói riêng. Việc xác định và kiểm soát chặt chẽ giá vật tư, vật liệu xây dựng giúp cho quá trình xây dựng và điều chỉnh bảng đơn giá xây dựng được chính xác, bám sát giá thị trường. Điều này hài hòa lợi ích của người sử dụng đất bị thu hồi và nhà nước, một phần giúp cho công tác đền bù và giải phóng mặt bằng được diễn ra thuận lợi hơn.

Ths. HOÀNG ANH TUẤN (Giảng viên Khoa luật Dân sự, Trường Đại học Luật, Đại học Huế)
 Nguồn: Tạp chí Toà án