Một số sai phạm trong quản lý nhà nước về đất đai thông qua thực tiễn xét xử, nguyên nhân và giải pháp

1. Thực trạng tình hình vi phạm pháp luật đất đai trong thời gian qua

Tính từ khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực (ngày 01/7/2014) đến ngày 31/12/2021, các Tòa án trong cả nước đã thụ lý 187.743 vụ án liên quan đến đất đai, trong đó tranh chấp đất đai xảy ra nhiều nhất là trong lĩnh vực dân sự với 161.187 vụ, sau đó là hành chính với 26.443 vụ và hình sự là 113 vụ.

Thực tiễn giải quyết các tranh chấp về đất đai trong lĩnh vực dân sự diễn ra đất đa dạng, như: tranh chấp về ranh giới, tranh chấp quyền sử dụng đất, chia thừa kế, tranh chấp hợp đồng góp vốn, hợp đồng hợp tác kinh doanh… Đây là nguyên nhân dẫn đến nhiều hệ lụy nghiêm trọng như phá vỡ mối quan hệ xã hội, làm mất đoàn kết trong nội bộ nhân dân, dẫn đến nhiều hậu quả đáng tiếc.

Đối với các vụ hành chính, các khiếu kiện hành chính về đất đai chiếm số lượng nhiều nhất và có tính chất phức tạp nhất, chiếm trên 70% số vụ án Tòa án thụ lý, giải quyết; tập trung chủ yếu ở 07 nhóm khiếu kiện:

(1) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến việc giao đất, cho thuê đất; đấu giá quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; đăng ký biến động đất đai; chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong thực hiện quyền của người sử dụng đất;

(2) Khiếu kiện liên quan đến việc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

(3) Khiếu kiện liên quan đến việc thu hồi đất;

(4) Khiếu kiện về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất;

(5) Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính về đất đai;

(6) Khiếu kiện quyết định giải quyết tranh chấp đất đai;

(7) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai.

Thực tế cho thấy, các vi phạm trong quản lý đất đai xảy ra chủ yếu ở 03 nhóm vấn đề sau:

(1) Vi phạm trong công tác khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất. Tình trạng một thửa đất, một khu đất được thể hiện trên nhiều loại bản đồ, nhiều tờ bản đồ với thông tin về số thửa, diện tích, loại đất khác nhau là rất phổ biến.

(2) Vi phạm trong quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tình trạng có dự án thì điều chỉnh quy hoạch hoặc điều chỉnh quy hoạch để hợp pháp hóa việc thu hồi đất xảy ra tại một số địa phương.

(3) Vi phạm trong công tác đăng ký đất đai, cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất. Đây là nhóm vấn đề còn nhiều tồn tại, hạn chế và là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng khiếu kiện nhiều và ngày càng tăng.

Các khiếu kiện liên quan đến đất đai tập trung chủ yếu ở khiếu kiện về thu hồi, bồi thường; đăng ký, cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

2. Một số hạn chế, vướng mắc trong xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai

2.1. Vướng mắc khi áp dụng các quy định của pháp luật về đất đai và văn bản hướng dẫn thi hành

Tại khoản 3 Điều 10 Luật Đất đai quy định: góp vốn bằng quyền sử dụng đất là một trong những cách thức chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác. Đồng thời, khoản 1 Điều 99 cũng quy định rõ: người nhận góp vốn được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Như vậy, tài sản là quyền sử dụng đất có thể dùng để góp vốn vào doanh nghiệp, quyền sử dụng đất đó được chuyển từ người góp vốn sang cho doanh nghiệp và trở thành tài sản của doanh nghiệp, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, đây lại chính là kẽ hở lớn để các nhóm lợi ích dùng các thủ đoạn để chuyển đổi đất công sang sở hữu tư nhân thông qua con đường góp vốn thành lập doanh nghiệp liên doanh công - tư, rồi thoái vốn bằng cách chuyển nhượng cổ phần.

Khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai 2013 quy định: Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, để thực hiện đấu giá thì phải đáp ứng điều kiện đất đã được giải phóng mặt bằng, đất có tài sản gắn liền với đất mà tài sản thuộc sở hữu nhà nước (khoản 1 Điều 119 Luật Đất đai 2013). Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 118 cũng quy định: trường hợp đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1 Điều này mà không có người tham gia hoặc trường hợp chỉ có một người đăng ký tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất là 02 lần nhưng không thành thì Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá quyền sử dụng đất. Đây chính là nguyên nhân để một số cơ quan chức năng lợi dụng, bỏ qua thủ tục đấu giá khi giao đất cho Doanh nghiệp.

Luật Đất đai chỉ quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất nhưng chưa quy định chặt chẽ, bắt buộc phải đấu giá đối với đất do doanh nghiệp đang quản lý, sử dụng khi chuyển mục đích sử dụng đất; dẫn đến tình trạng lách luật bằng cách cho thuê đất, lập dự án cho hoạt động thương mại dịch vụ, có thời hạn sử dụng đất 50 năm, sau 01 - 02 năm lại cho phép sử dụng lâu dài, chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở để tránh phải đấu giá đất. Các quy định về đối tượng được giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá còn khá rộng, chưa cụ thể. Chính những lỗ hổng nêu trên đã dẫn đến những sai phạm trong việc ban hành các quyết định giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, không qua đấu giá, đấu thầu, gây thất thoát, lãng phí cho Nhà nước.

Một số quy định về trình tự, thủ tục, điều kiện giao đất để thực hiện dự án đặc biệt đối với các dự án BT (hợp đồng xây dựng chuyển giao) cũng không hợp lý, không cụ thể, dẫn đến tình trạng chủ đầu tư không đủ năng lực triển khai. Luật Đất đai năm 2013 chỉ có khoản 3 Điều 155 quy định về việc Nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án. Ngoài ra, không có quy định cụ thể nào về loại đất, giá trị đất để trả cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án BT. Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định thi hành chi tiết Luật Đất đai có riêng Điều 54 quy định về đất thực hiện dự án BT và BOT. Tuy nhiên, Nghị định này cũng chỉ quy định về việc Nhà nước giao đất và chuyển giao đất, không quy định về loại đất và xác định giá trị đất trả cho nhà đầu tư dự án BT.

Một số quy định của pháp luật về định giá đất còn bộc lộ nhiều bất cập, chưa phù hợp với thực tế. Theo đó, một trong những nguyên tắc định giá đất là phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” (điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai) nhưng trên thực tế thực hiện thì hầu như lại thoát ly khỏi giá thị trường. Mặc dù, Điều 115 và Điều 116 Luật Đất đai có đề cập đến tư vấn giá đất nhưng cũng chưa có quy định bảo đảm cho tổ chức tư vấn giá đất thực sự có vị trí độc lập, việc quy định giá đất còn mang tính áp đặt.

Theo quy định của Bộ luật Hình sự, Luật Đất đai năm 2013 thì đối với các dự án đất công mà được giao, chuyển nhượng, góp vốn trái pháp luật vào các doanh nghiệp khác thì phải thu hồi. Tuy nhiên, theo quy định của Bộ luật Dân sự thì các dự án nếu đã hoàn thành mà chuyển nhượng ngay tình, hợp pháp cho bên thứ ba thì sẽ được bảo vệ và sẽ không bị thu hồi. Như vậy, sẽ có sự áp dụng không thống nhất giữa các quy định của pháp luật đất đai với các quy định tại Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự trong quá trình giải quyết các vụ án.

Theo quy định tại Nghị định 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 của Chính phủ thì việc xác định giá trị doanh nghiệp nhà nước khi cổ phần hóa bắt buộc phải thực hiện theo phương pháp tài sản và tối thiểu 01 phương pháp khác, giá trị doanh nghiệp nhà nước xác định không được thấp hơn phương pháp tài sản. Tuy nhiên, chưa có hướng dẫn cụ thể từng trường hợp áp dụng phương pháp khác là gì và chênh lệch giữa các phương pháp thì xử lý như thế nào. Điều này gây khó khăn cho các tổ chức tư vấn khi xác định giá trị doanh nghiệp nhà nước, dẫn đến các tổ chức tư vấn xác định giá trị thường lấy kết quả của phương pháp tài sản (thường là giá trị thấp nhất). Đây cũng là một trong những bất cập, gây thất thoát cho tài sản Nhà nước.

Tại khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 quy định “Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa”. Việc hạn chế quyền để lại thừa kế của hộ gia đình, cá nhân đối với quyền sử dụng đất trồng lúa cho những người không trực tiếp sản xuất nông nghiệp theo quy định nêu trên không phù hợp với quy định về việc bảo đảm quyền sở hữu, cũng như quyền thừa kế đối với các tài sản hợp pháp của công dân được được quy định tại Điều 32 Hiến pháp năm 2013, cụ thể: “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác. Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”.

Có sự mâu thuẫn giữa luật và văn bản dưới luật như: liên quan đến việc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ): Tại điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai quy định không thu hồi GCNQSDĐ đối với trường hợp người được cấp GCNQSDĐ đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, tại khoản 5 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ đã quy định thêm việc không thu hồi GCNQSDĐ trong trường hợp đã chuyển mục đích sử dụng đất. Như vậy, quy định tại Nghị định số 43/2014/NĐ-CP đã vượt quá quy định của Luật Đất đai năm 2013, trong khi đây là văn bản hướng dẫn dưới Luật.

Về thẩm quyền cấp GCNQSDĐ: Theo quy định tại khoản 1 Điều 105 Luật Đất đai năm 2013 thì: UBND cấp tỉnh cấp GCNQSDĐ, UBND cấp tỉnh được ủy quyền cho Cơ quan Tài nguyên và Môi trường cùng cấp cấp GCNQSDĐ. Theo đó, Sở Tài nguyên và Môi trường chỉ có thể thực hiện nhiệm vụ này khi được UBND tỉnh ủy quyền. Nhưng tại điểm a khoản 2 Điều 37 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ lại quy định: Sở Tài nguyên và Môi trường cấp GCNQSDĐ. Như vậy, theo hướng dẫn của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP thì Sở Tài nguyên và Môi trường có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ trong mọi trường hợp, kể cả không được UBND cấp tỉnh ủy quyền. Điều này là không phù hợp với quy định của Luật đất đai.

Mâu thuẫn giữa các luật với nhau như: giải thích thuật ngữ “tổ chức kinh tế” giữa Luật đất đai và Luật đầu tư chưa có sự thống nhất, cụ thể: Tại khoản 27 Điều 3 Luật Đất đai quy định “Tổ chức kinh tế bao gồm doanh nghiệp, hợp tác xã và tổ chức kinh tế khác theo quy định của pháp luật về dân sự, trừ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài”. Trong khi đó, tại khoản 16 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014 quy định: “tổ chức kinh tế là tổ chức được thành lập theo quy định của pháp luật Việt Nam, gồm doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã và các tổ chức khác thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh”. Theo đó, khái niệm tổ chức kinh tế của Luật đất đai hẹp hơn so với khái niệm tổ chức kinh tế của Luật Đầu tư.

Mâu thuẫn giữa Thông tư với Nghị định như: Tại khoản 2 Điều 77 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ quy định: “Sau 30 ngày, kể từ ngày niêm yết thông báo mất Giấy chứng nhận tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã đối với trường hợp của hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư… người bị mất Giấy chứng nhận nộp 01 bộ hồ sơ đề nghị cấp lại Giấy chứng nhận”. Tuy nhiên, tại điểm b khoản 2 Điều 10 Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định: “Hồ sơ nộp khi thực hiện thủ tục cấp lại Giấy chứng nhận, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng do bị mất gồm có: Giấy xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã về việc đã niêm yết thông báo mất giấy trong thời gian 15 ngày đối với hộ gia đình và cá nhân”. Như vậy, có sự mâu thuẫn về mặt thời gian niêm yết giữa Thông tư và Nghị định, gây khó khăn cho cơ quan, tổ chức, cá nhân khi thực hiện thủ tục cấp lại GCNQSD.

Mâu thuẫn giữa các Thông tư với nhau, như: cùng nội dung về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với trường hợp chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trước ngày 01/7/2014, khoản 2 Điều 82 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ yêu cầu nộp Đơn đề nghị cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trong khi đó, khoản 4 Điều 9 Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường lại yêu cầu nộp Đơn đăng ký biến động đất đai, tài sản.

2.2. Trong công tác quản lý nhà nước về đất đai

(1). Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất còn nhiều bất cập

Mặc dù Luật đất đai đã quy định tương đối chi tiết và đầy đủ về các phương thức định giá đất với nguyên tắc cơ bản được quy định tại điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai là việc định giá đất phải phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã được chuyển nhượng. Tuy nhiên, nhiều tiêu chí liên quan đến việc xác định số tiền bồi thường khi nhà nước thu hồi đất cũng như phương án bồi thường còn mang tính định tính, chưa rõ ràng và mức giá bồi thường trên thực tế thường thấp hơn rất nhiều so với giá thị trường, thậm chí có trường hợp việc giải phóng mặt bằng đã thực hiện xong từ rất lâu nhưng tiền bồi thường giải quyết rất chậm. Mặt khác, tiền đền bù cho người dân rất thấp nhưng giá bán kinh doanh của doanh nghiệp được giao thực hiện dự án lại quá cao; cùng vị trí đất giống nhau nhưng được chia thành nhiều dự án, giá đến bù của mỗi dự án cũng khác nhau; sự thay đổi mục đích sử dụng đất quá nhanh, ví dụ như ban đầu thu hồi đất để phục vụ dự án với mục đích lợi ích công cộng, chi phí đền bù thấp nhưng chỉ trong thời gian ngắn có sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang đất kinh doanh giá rất cao. Đây là một trong những nguyên nhân gây bức xúc cho công dân, dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện hành chính, khi người dân cho rằng họ quyền và lợi ích hợp pháp của họ liên quan đến việc đền bù giải phóng mặt bằng chưa được đảm bảo.

(2). Công tác quản lý nhà nước về đất đai, đặc biệt là xử lý các dự án chậm tiện độ còn chưa thật sự quyết liệt

Theo quy định tại Điều 64 Luật Đất đai thì “Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng”. Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn tồn tại nhiều dự án “treo”. Người dân không có đất canh tác, dự án bỏ hoang trong khi đó chính quyền thì không quan tâm. Đây cũng là một trong những nguyên nhân gây bức xúc dư luận và dẫn đến nhiều khiếu kiện.

(3). Công tác giao đất ở nhiều nơi còn hạn chế, trong đó chủ yếu là giao đất theo hình thức chỉ định, không đấu giá quyền sử dụng đất

Do hệ thống pháp luật, đặc biệt là Luật đất đai chưa hoàn thiện, mới chỉ quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất chứ chưa quy định bắt buộc phải đấu giá đối với đất do doanh nghiệp đang quản lý, sử dụng khi chuyển mục đích sử dụng đất, đồng thời quy định về đối tượng được giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá còn rộng và chưa cụ thể. Cùng với những bất cập, thiếu minh bạch trong việc xác định giá đất không sát giá thị trường, là kẽ hở cho tiêu cực, gây thất thoát ngân sách nhà nước khi chuyển quyền sử dụng đất từ doanh nghiệp nhà nước sang doanh nghiệp tư nhân thông qua cổ phần hoá, sau đó chuyển mục đích sử dụng đất mà không phải đấu giá mà điển hình là hàng loạt các vụ đại án liên quan đến Phan Văn Anh Vũ xảy ra tại UBND thành phố Đà Nẵng, vụ Sabeco tại thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian vừa qua, gây thất thoát tài sản nhà nước.

(4). Việc quản lý đất đai trước và sau khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước còn nhiều bất cập

Nhiều trường hợp không tính hoặc tính thiếu giá trị quyền sử dụng đất khi xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa, việc xác định giá trị quyền sử dụng đất khi thay đổi quy hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp sau cổ phần hóa đối với những vị trí đắc địa, có giá trị cao, còn nhiều bất cập, thiếu minh bạch, tạo cơ hội cho một số tổ chức, cá nhân có liên quan trục lợi, tham nhũng, gây thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước. Nhiều cổ đông tham gia thâu tóm các doanh nghiệp Nhà nước khi cổ phần hóa với bản chất nhằm để được hưởng lợi lớn từ những mảnh đất vàng của các doanh nghiệp được cổ phần hóa.

Tại Chương 9 Luật đất đai năm 2013 đã đưa ra các quy định về hệ thống thông tin đất đai được thiết kế tổng thể và xây dựng thành một hệ thống thống nhất trên phạm vi cả nước, phục vụ đa mục tiêu, theo tiêu chuẩn, quy chuẩn quốc gia, quốc tế được công nhận tại Việt Nam. Tuy nhiên, thực tế còn tồn tại nhiều vướng mắc, bất cập trong quá trình triển khai xây dựng một hệ thống thống nhất, mang tính liên thông trong phạm vi toàn quốc. Hiện tại, hệ thống hành lang pháp lý quy định về việc xây dựng, quản lý, vận hành và khai thác, sử dụng hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia còn chưa đầy đủ, chưa có quy định về bảo vệ dữ liệu cá nhân, định danh, xác thực điện tử…; chưa tạo được sự liên thông, đồng bộ để phục vụ công tác quản lý của các cơ quan nhà nước cũng như việc tra cứu thông tin của người dân.

Từ những bất cập này đã nảy sinh nhiều khó khăn cho người dân, cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các giao dịch. Nhiều trường hợp không có thông tin về các giao dịch chuyển nhượng, thông tin về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất gây rủi ro cho các cá nhân khi nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở, khiến họ trở thành người thứ ba ngay tình trong nhiều vụ án dân sự. Hoặc việc nhận bảo đảm một tài sản đã được đăng ký thế chấp ở một hoặc nhiều nơi làm cho việc xử lý tài sản bảo đảm trong trường hợp bên có nghĩa vụ không trả được nợ trở nên khó khăn. Thực tế đã xảy ra rất nhiều vụ án tranh chấp dân sự, kinh doanh thương mại về việc xử lý tài sản sao đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người thứ ba ngay tình. Nếu một hệ thống thông tin về đất đai được xây dựng một cách khoa học, công khai, đầy đủ dữ liệu để cá nhân có nhu cầu truy cập, khai thác thông tin có thể tra cứu trong phạm vi cho phép và đảm bảo an toàn thông tin thì sẽ hạn chế rất nhiều rủi ro trong các giao dịch dân sự.

3. Giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế

(1). Giải pháp về mặt pháp luật

Việc nghiên cứu, tổng kết thực tiễn thi hành để sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành vừa là yêu cầu thường xuyên vừa là giải pháp căn bản để giải quyết những tồn tại, vướng mắc trong thực tiễn thi hành. Việc sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai là nhằm nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về đất đai nhưng cũng chính là giải pháp căn bản để hạn chế, ngăn ngừa vi phạm trong quản lý đất đai, cụ thể:

- Sửa đổi quy định tại khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 về việc “Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa” để đảm bảo quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được quy định tại Điều 32 Hiến pháp năm 2013.

- Sửa đổi lại việc giải thích thuật ngữ “tổ chức kinh tế” tại khoản 27 Điều 3 Luật Đất đai cho phù hợp, thống nhất với khoản 16 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014.

- Sửa đổi, bổ sung Điều 106 Luật Đất đai theo hướng bổ sung thêm quy định về việc không thu hồi GCNQSDĐ trong trường hợp đã chuyển mục đích sử dụng đất.

- Sửa đổi thời gian niêm yết thông báo về việc mất GCNQSD tại điểm b khoản 2 Điều 10 Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường là 30 ngày để phù hợp với quy định tại Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ, đảm bảo sự đồng bộ giữa các văn bản.

- Sửa đổi quy định tại quy định tại khoản 4 Điều 9 Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường liên quan đến việc nộp đơn đăng ký biến động đất đai, tài sản cho phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 82 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ.

- Sửa đổi điểm a khoản 2 Điều 37 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủtheo hướng xác định rõ UBND cấp tỉnh là cơ quan có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ và UBND cấp tỉnh được ủy quyền cho Cơ quan Tài nguyên và Môi trường cùng cấp cấp GCNQSDĐ cho phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 105 Luật Đất đai năm 2013.

- Bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 99 Luật Đất đai nội dung “người nhận góp vốn được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trừ trường hợp nhận chuyển nhượng thông qua hình thức cổ phần hóa doanh nghiệp”.

- Theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2020, doanh nghiệp nhà nước bao gồm doanh nghiệp do Nhà nước giữ 100% vốn điều lệ, doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết. Tại Nghị định 91/2015/NĐ-CP ngày 01/12/2015 của Chính phủ “Về đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp” quy định việc chuyển nhượng vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải đấu giá cổ phần theo hình thức công khai. Tuy nhiên, Nghị định 91 có đối tượng áp dụng là doanh nghiệp nhà nước, bao gồm các công ty do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Điều này có nghĩa các công ty đã cổ phần hóa và còn vốn của Nhà nước khi thoái vốn tại các doanh nghiệp thì không thuộc đối tượng áp dụng của Nghị định. Do đó, việc thoái vốn đối với các công ty còn một phần vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước chỉ thực hiện theo Luật Doanh nghiệp, Điều lệ công ty, dẫn đến việc lợi dụng gây thất thoát trong quá trình thoái vốn. Vì vậy, cần xem xét, sửa đổi, bổ sung về đối tượng áp dụng tại Điều 2 Nghị định 91 và hoàn thiện các quy định pháp luật về việc thoái vốn của các tổng công ty, tập đoàn, gồm cả doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước, doanh nghiệp dưới 100% vốn nhà nước và các công ty con có vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước.

- Bổ sung quy định tại khoản 3 Điều 118 Luật đất đai theo hướng: trường hợp đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1 Điều này mà không có người tham gia…, thì Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá quyền sử dụng đất, nhưng phải trên cơ sở tham khảo giá thị trường tại thời điểm đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất. Đồng thời, đề xuất sửa đổi quy định theo hướng chỉ áp dụng hình thức không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất đối với các dự án đầu tư được miễn tiền sử dụng đất, thuê đất trong thời hạn thực hiện dự án.

- Tại điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai quy một trong những nguyên tắc định giá đất là phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”. Tuy nhiên, quy định pháp luật về định giá đất còn nhiều bất cập, chưa phù hợp thực tế, khung giá đất của Nhà nước thường chỉ bằng khoảng 20% giá đất thị trường, toàn bộ quy trình định giá đất đều do cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện. Tại Điều 115, Điều 116 Luật Đất đai quy định về tư vấn giá đất nhưng chưa có quy định để bảo đảm cho tổ chức tư vấn giá đất thực sự có vị trí độc lập, khách quan. Vì vậy, đề nghị bổ sung một điều luật quy định về cơ chế bảo đảm và cơ chế giám sát đối với tổ chức tư vấn giá đất.

- Tại khoản 4 Điều 29 Nghị định 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 của Chính phủ “Về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần” quy định một trong các căn cứ xác định giá trị thực tế của doanh nghiệp là “giá trị quyền sử dụng đất được giao, tiền thuê đất xác định lại và giá trị lợi thế kinh doanh của doanh nghiệp”. Điều 31 Nghị định 126 quy định cụ thể về giá trị lợi thế của doanh nghiệp nhưng chưa quy định về xác định giá trị lợi thế vị trí đất theo giá thị trường để thu về cho Nhà nước nên dẫn đến việc giá trị lợi thế về đất thay vì trả cho Nhà nước thì lại được chuyển cho doanh nghiệp. Mặc dù, các doanh nghiệp không có quyền chuyển nhượng đất nhưng vẫn có quyền lựa chọn hình thức liên doanh, hợp tác đầu tư thông qua góp vốn giá trị lợi thế quyền thuê đất. Vì vậy, cần bổ sung quy định tại Điều 31 của Nghị định 126 về phương pháp tính giá trị lợi thế đất theo giá trị thị trường, tính đầy đủ giá trị lợi thế (vị trí đất) vào giá trị khi cổ phần hóa doanh nghiệp.

- Sửa đổi các quy định trong Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn theo hướng quy định đầy đủ hơn nữa bảo đảm tính công khai, minh bạch của công tác bồi thường giải phóng mặt bằng khi nhà nước thu hồi đất. Việc giải phóng mặt bằng phải có sự tham gia của cả người dân, doanh nghiệp và nhà nước; việc giải phóng mặt bằng.

- Luật hóa về cơ chế kiểm tra, giám sát toàn diện, hiệu quả liên quan đến tài sản Nhà nước khi tiến hành cổ phần hóa, thoái vốn của doanh nghiệp nhà nước. Vấn đề xác định đúng và đầy đủ giá trị tài sản doanh nghiệp mà trong đó có đất đai là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng khi tiến hành cổ phần hóa, thoái vốn các Doanh nghiệp Nhà nước. Do vậy, cần nghiên cứu xây dựng thêm cơ chế kiểm tra, giám sát của nhân dân trong công tác này, việc bảo đảm tính công khai, mình bạch trong việc thực hiện cổ phần hóa, thoái vốn cũng như sự kiểm tra, giám sát của công dân cùng các cơ quan nhà nước sẽ góp phần khắc phục các lỗ hổng trong cơ chế quản lý công tác cổ phần hóa, thoái vốn của doanh nghiệp nhà nước như hiện nay.

(2). Giải pháp về tổ chức thi hành pháp luật

- Cần nâng cao năng lực thực thi công vụ của đội ngũ công chức tham mưu, giúp việc cho ủy ban nhân dân, trước hết và chủ yếu là cấp xã, phường, thị trấn về công tác quản lý đất đai. Đây là giải pháp căn bản, quan trọng vì đất đai thuộc trách nhiệm quản lý trực tiếp của chính quyền cấp xã, mọi thủ tục hành chính về đất đai đều bắt đầu từ cấp xã, giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về đất đai, trước hết cũng bắt đầu từ cấp xã và thực tế cũng cho thấy vi phạm pháp luật trong quản lý đất đai trước hết và chủ yếu là ở cấp xã. Nếu năng lực của đội ngũ công chức địa chính được nâng lên thì công tác thống kê, đăng ký đất đai sẽ tốt hơn, hồ sơ địa chính sẽ đầy đủ và chuẩn hơn. Khi đó, sẽ hạn chế được sai sót trong việc xác định nguồn gốc, quá trình sử dụng đất; xác định ranh giới, diện tích, loại đất; hạn chế sai sót khi thu hồi đất, khi lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; hạn chế sai sót khi lập hồ sơ cấp GCNQSDĐ,… Điều đó đồng nghĩa với việc tranh chấp, khiếu kiện về đất đai sẽ ngày càng giảm.

- Triển khai thực hiện đồng bộ các biện pháp để xử lý dứt điểm các dự án chậm tiện độ và tăng cường sự công khai, minh bạch trong việc giao đất, cho thuê đất. Về mặt pháp luật, cần tiếp tục xây dựng các chế tài xử lý thật mạnh đối với các dự án chậm tiến độ, đảm bảo khi chủ đầu tư khi đã nhận dự án mà không đủ năng lực thực hiện thì phải hoàn trả đất cho Nhà nước hoặc làm thủ tục chuyển cho chủ đầu tư khác có đủ năng lực, đảm bảo triển khai có hiệu quả các dự án. Bên cạnh đó, cần hoàn chỉnh cơ chế nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các dự án đầu tư, cần cụ thể hóa các tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư tham gia đấu giá đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất, hoàn thiện các quy định cụ thể về quy trình tiếp cận đất đai của dự án đầu tư, khi nào thì đấu giá đất và khi nào thì đấu thầu dự án có sử dụng đất đảm bảo nguyên tắc 05 công khai khi đấu giá đất và đấu thầu dự án, như: Công khai các thông tin về quyền sử dụng đất được đấu giá, dự án có quyền sử dụng đất được đấu thầu, thông tin về thời gian, địa điểm, thủ tục đấu giá, đấu thầu…; Công khai các thông tin chính về năng lực của những ứng viên tham gia đấu giá, đấu thầu; tiêu chí đấu giá, đấu thầu cũng như nguyên nhân lựa chọn người trúng đấu giá, đấu thầu cụ thể; Công khai việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại (nếu có) liên quan đến kết quả đấu giá, đấu thầu; Công khai vi phạm cũng như việc xử lý trách nhiệm của những người tham gia đấu giá, đấu thầu; cơ quan, tổ chức tổ chức đấu giá, đấu thầu cũng như trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cá nhân trong công tác quản lý liên quan đến việc đấu giá, đấu thầu cụ thể.

- Tăng cường đầu tư, xây dựng, quản lý, vận hành Hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia đảm bảo tính liên thông, hiệu quả. Triển khai xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai Quốc gia là chủ trương hoàn toàn đúng và cần thiết, góp phần tạo sự minh bạch, tránh rủi ro về mặt pháp lý, giúp các giao dịch về đất đai trở nên mịnh bạch, các cơ quan nhà nước thuận tiện trong công tác quản lý và các nhà đầu tư yên tâm trong việc đầu tư. Để hệ thống cơ sở dữ liệu này đi vào hoạt động và phát huy hiệu quả của mình, chúng tôi kiến nghị cần tiếp tục đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai Quốc gia đồng bộ, liên quan và xây dựng hệ thống hành lang pháp lý đầy đủ trong việc xây dựng, quản lý, cập nhật, tra cứu thông tin từ hệ thống cơ sở dữ liệu này.

Ths. NGÔ HOÀI THƯƠNG, Ths. CHU THỊ THU HIỀN (Vụ Tổng hợp TANDTC)

Nguồn: Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử