Mâu thuẫn khi xác định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính

Mâu thuẫn trong quan điểm hướng dẫn của TAND tối cao

Theo quan điểm hướng dẫn của TAND tối cao tại mục 1 phần I Văn bản giải đáp số 02/GĐ-TAND tối cao ngày 19/9/2016 và tại mục 7 phần IV Công văn số 89/TAND tối cao-PC ngày 30/6/2020 thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính cá biệt. Tuy nhiên, nội hướng dẫn của TAND tối cao trong tình huống cụ thể có phát sinh mâu thuẫn như sau:

Thứ nhất: Mâu thuẫn ngay trong nội dung các văn bản hướng dẫn của TAND tối cao:

Tại mục 2 phần II Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019, TAND tối cao hướng dẫn: “…Việc cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc xác nhận nội dung biến động trong trường hợp thực hiện hợp đồng là thủ tục hành chính trong giao dịch dân sự, không mang tính chất của quyết định hành chính cá biệt; cơ quan, tổ chức có thẩm quyền sẽ thực hiện việc đăng ký biến động, cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên cơ sở kết quả giao dịch có hiệu lực. Cho nên, khi giải quyết tranh chấp về hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất mà hợp đồng đó bị vô hiệu, nhưng người nhận chuyển quyền đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc đã được xác nhận nội dung biến động thì không đưa cơ quan có thẩm quyền trong việc cấp giấy tham gia tố tụng và không cần phải tuyên hủy giấy chứng nhận cấp cho người nhận chuyển nhượng. Khi Tòa án tuyên hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất vô hiệu thì văn phòng đăng ký đất đai, cơ quan tài nguyên và môi trường căn cứ vào bản án, quyết định của Tòa án để giải quyết điều chỉnh biến động hoặc cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phù hợp với kết quả giải quyết của Tòa án”.

Cũng cùng tình huống nêu trên nhưng tại mục 9 phần II Công văn số 212/TANDTC-PC ngày 13/9/2019 quy định trong trường hợp người khởi kiện chỉ khởi kiện yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì Tòa án vẫn xem xét thụ lý giải quyết vụ án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, xem đây là một quyết định hành chính và là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính.

Có thể nhận thấy rằng, cùng một tình huống nhưng hai văn bản hướng dẫn của TAND tối cao có những nội dung mâu thuẫn với nhau:

(i) Công văn số 64/TANDTC-PC xác định việc cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc xác nhận nội dung biến động trong trường hợp thực hiện hợp đồng không mang tính chất của quyết định hành chính cá biệt;

(ii) Công văn số 212/TANDTC-PC lại xác định việc cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc xác nhận nội dung biến động trong trường hợp thực hiện hợp đồng là một quyết định hành chính và thuộc đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính.

Vậy theo những nội dung hướng dẫn này, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một quyết định hành chính cá biệt nhưng không mang tính chất của quyết định hành chính cá biệt cần được hiểu như thế nào là đúng?

Thứ hai: Mâu thuẫn giữa nội dung trong văn bản hướng dẫn của TAND tối cao với quy định của tại Điều 34 Bộ Luật Tố tụng Dân sự 2015, cụ thể:

Theo quy định tại Điều 34 Bộ Luật Tố tụng Dân sự 2015 thì khi đã công nhận giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một quyết định hành chính cá biệt thì Tòa án có thẩm quyền phải yêu cầu cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định (văn phòng đăng ký đất đai) tham gia tố tụng và Tòa án có quyền xem xét hủy quyết định cá biệt đó.

Vậy nếu trong thực tiễn xét xử khi giải quyết tranh chấp về hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất mà hợp đồng đó bị vô hiệu, nhưng người nhận chuyển quyền đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc đã được xác nhận nội dung biến động, Tòa án đưa cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định (văn phòng đăng ký đất đai) tham gia tố tụng và xem xét hủy quyết định cá biệt (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) sẽ mâu thuẫn với quan điểm của TAND tối cao xem giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp này không mang tính chất của quyết định cá biệt và không đưa cơ quan có thẩm quyền trong việc cấp giấy tham gia tố tụng và không cần phải tuyên hủy giấy chứng nhận cấp cho người nhận chuyển nhượng (Hướng dẫn tại mục 2 phần II Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019).

Những vấn đề tồn tại trong thực tiễn áp dụng pháp luật

Cở sở pháp lý về trách nhiệm của văn phòng đăng ký đất đai khi thực hiện thủ tục hành chính đăng ký biến động quyền sử dụng đất

Theo Điều 79 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định về việc đăng ký biến động, cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do chuyển quyền dựa trên cơ sở hợp đồng, văn phòng đăng ký đất đai có trách nhiệm kiểm tra hồ sơ, nếu đủ điều kiện thực hiện các quyền theo quy định thì xác nhận nội dung biến động vào giấy chứng nhận đã cấp hoặc lập hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Cơ quan tiếp nhận hồ sơ thực hiện thủ tục đăng ký, cấp giấy chứng nhận không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất nộp thêm các giấy tờ khác ngoài các giấy tờ phải nộp … (khoản 1 Điều 11 Thông tư  24/2014/TT-BTNMT được sửa đổi, bổ sung bởi khoản 9 Điều 7 Thông tư 33/2017/TT-BTNMT).

Thực tiễn áp dụng pháp luật khi thực hiện thủ tục hành chính đăng ký biến động quyền sử dụng đất

Trên thực tế có hai trường hợp phổ biến khi thực hiện ghi nhận đăng ký biến động quyền sử dụng đất đặt văn phòng đăng ký đất đai vào tình huống thực hiện nhiệm vụ dưới góc độ nào cũng bị coi là vi phạm. Cụ thể như sau:

(1) Trường hợp giấy chứng nhận cấp lần đầu trái pháp luật nhưng người sử dụng đất đã thực hiện đăng ký biến động chuyển quyền sử dụng đất và sau đó Tòa án tuyên hủy giấy chứng nhận đăng ký biến động khi xảy ra tranh chấp. Trong trường hợp này:

(i) Tại thời điểm người sử dụng đất thực hiện thủ tục đăng ký biến động tại văn phòng đăng ký đất đai thì giấy chứng nhận cấp lần đầu vẫn đang có hiệu lực trên thực tế. Giấy chứng nhận đăng ký biến động do văn phòng đăng ký đất đai cấp trên cơ sở giấy chứng nhận cấp lần đầu và tuân thủ theo đúng trình tự thủ tục theo quy định của pháp luật.

(ii) Văn phòng đăng ký đất đai không được yêu cầu người sử dụng đất bổ sung thêm hồ sơ ngoài thành phần theo quy định của pháp luật để thẩm định.

Như vậy, văn phòng đăng ký đất đai không có lỗi vì lỗi thuộc về cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu đã cấp trái pháp luật và văn phòng đăng ký đất đai thực hiện thủ tục dựa trên giấy chứng nhận đã cấp lần đầu đang có hiệu lực pháp luật tại thời điểm người sử dụng đất thực hiện thủ tục đăng ký biến động quyền sử dụng đất. Đồng thời, văn phòng đăng ký đất đai thực hiện đúng, đầy đủ trình tự, thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật khi đăng ký biến động nhưng vẫn phải tham gia phiên tòa hành chính với tư cách là bị đơn và phải nộp án phí hành chính theo quy định.

(2) Trường hợp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất bị Tòa án tuyên vô hiệu nhưng tại thời điểm thực hiện thủ tục đăng ký biến động chuyển quyền sử dụng đất các bên không yêu cầu Tòa án tuyên bố giao dịch vô hiệu (nên giao dịch vẫn có hiệu lực trên thực tế) (2). Sau khi đã được cấp giấy chứng nhận đăng ký biến động thì một bên yêu cầu Tòa án tuyên bố hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất vô hiệu. Trong trường hợp này, văn phòng đăng ký đất đai bị đặt vào tình huống thực hiện nhiệm vụ dưới góc độ nào cũng bị coi là vi phạm:

(i) Nếu văn phòng đăng ký đất đai yêu cầu người sử dụng đất nộp bổ sung thêm hồ sơ ngoài thành phần hồ sơ theo quy định để thẩm định thì bị xem xét là hành vi sách nhiễu, gây phiền hà trong thực hiện thủ tục hành chính.

(ii) Ngay cả trong trường hợp văn phòng đăng ký đất đai có đủ điều kiện thẩm định hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất có đủ yếu tố bị vô hiệu nhưng các bên tham gia hợp đồng đó không yêu cầu Tòa án tuyên bố giao dịch dân sự vô hiệu thì hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất đó vẫn có hiệu lực trên thực tế tại thời điểm thực hiện thủ tục đăng ký biến động chuyển quyền sử dụng đất. 

Như vậy, mặc dù thực hiện đúng và đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình nhưng văn phòng đăng ký đất đai vẫn phải tham gia tố tụng hành chính với tư cách là bị đơn và chịu án phí hành chính do giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sử dụng để đăng ký biến động bị Tòa án tuyên vô hiệu. Nhưng trong tình huống này, văn phòng đăng ký đất đai không có thẩm quyền để kết luận giao dịch dân sự có vô hiệu hay không mà phụ thuộc vào quyết định của các bên tham gia giao dịch có yêu cầu Tòa án tuyên giao dịch dân sự vô hiệu hay không, và chỉ khi Tòa án tuyên bố giao dịch dân sự vô hiệu thì giao dịch đó mới vô hiệu trên thực tế.

Đề xuất phương án hoàn thiện pháp luật

Theo quan điểm của tác giả, không nên xác định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên cơ sở đăng ký biến động là một quyết định hành chính. Trong trường hợp cần thiết, Tòa án có thể yêu cầu thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được quy định rõ trong pháp luật đất đai. Bởi vì: 

(1) Phù hợp với định nghĩa về quyết định hành chính

Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015 về giải thích từ ngữ: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.

Trong trường hợp đăng ký biến động thì văn phòng đăng ký đất đai không có quyền quyết định mà chỉ đăng ký biến động trên cơ sở hồ sơ do người sử dụng đất nộp, dựa trên giao dịch có hiệu lực và tuân thủ theo quy định của pháp luật. Do đó, không nên xác định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên cơ sở đăng ký biến động là một quyết định hành chính.

(2) Phù hợp với quy định của pháp luật về đất đai

Về mặt lý luận, khi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bị Tòa án tuyên hủy thì sẽ không còn hiệu lực. Tuy nhiên, quy định của pháp luật đất đai về thực hiện thủ tục hành chính khi có bản án, quyết định của Tòa án chỉ ghi nhận thẩm quyền kết luận thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của Tòa án mà không quy định thực hiện thủ tục hành chính khi bản án, quyết định tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đây là một mâu thuẫn giữa Luật Tố tụng Hành chính và pháp luật về đất đai. Cụ thể như sau:

Theo hướng dẫn của TAND tối cao, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được xem là một quyết định hành chính và Tòa án có thẩm quyền hủy quyết định hành chính cá biệt (3) đồng nghĩa với việc Tòa án có thẩm quyền tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 (4), Nghị định 43/2014/NĐ-CP (5) và các văn bản hướng dẫn không có quy định về trường hợp Tòa án hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà chỉ quy định Tòa án kết luận về việc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong bản án, quyết định có hiệu lực và văn phòng đăng ký đất đai trên cơ sở bản án, quyết định đó để thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trường hợp không thu hồi được thì trình cơ quan có thẩm quyền quyết định hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp.

Ngoài ra, theo quy định tại khoản 5 Điều 9 Thông tư 24/2014/TT-BTNMT (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư 33/2017/TT-BTNMT) quy định về hồ sơ địa chính:

“Điều 9. Hồ sơ nộp khi thực hiện thủ tục đăng ký biến động đất đai, tài sản gắn liền với đất:

5. Hồ sơ thực hiện thủ tục đăng ký biến động quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trong các trường hợp giải quyết tranh chấp,… bao gồm:

a) Đơn đăng ký biến động đất đai, tài sản gắn liền với đất theo Mẫu số 09/ĐK;

b) Bản gốc giấy chứng nhận đã cấp, trừ trường hợp thực hiện quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án đã có hiệu lực thi hành hoặc thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất theo yêu cầu của Tòa án nhân dân, cơ quan thi hành án mà không thu hồi được bản gốc giấy chứng nhận đã cấp;

c) Một trong các giấy tờ gồm:… quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án đã được thi hành có nội dung xác định người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất…”.

Theo quy định này, thành phần hồ sơ đăng ký biến động khi thực hiện thủ tục trong trường hợp giải quyết tranh chấp bằng bản án, quyết định của Tòa án cũng yêu cầu phải có bản gốc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và chỉ trừ trường hợp không thu hồi được bản gốc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp thì không yêu cầu bản gốc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Theo quy định này thì văn phòng đăng ký đất đai khi thực hiện thủ tục đăng ký biến động theo bản án, quyết định của Tòa án vẫn phải thực hiện thủ tục thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Cho nên việc Tòa án tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo pháp luật tố tụng hành chính sẽ mâu thuẫn với quy định của pháp luật đất đai. Vì nếu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã bị hủy thì không cần phải thực hiện thu hồi.

Mặt khác, điểm a khoản 4 và khoản 6, 7 Điều 87 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai quy định:

“4. Việc thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai tại điểm d khoản 2 Điều 106 của Luật Đất đai được thực hiện như sau:

a) Trường hợp Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai có bản án, quyết định có hiệu lực thi hành, trong đó có kết luận về việc thu hồi giấy chứng nhận đã cấp thì việc thu hồi giấy chứng nhận được thực hiện theo bản án, quyết định đó;...

6. Việc thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không thuộc trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 106 của Luật Đất đai chỉ được thực hiện khi có bản án hoặc quyết định của Tòa án nhân dân đã được thi hành.

7. Trường hợp thu hồi giấy chứng nhận theo quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 6 Điều này mà người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất không giao nộp giấy chứng nhận thì văn phòng đăng ký đất đai có trách nhiệm báo cáo cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất quyết định hủy giấy chứng nhận đã cấp; chỉnh lý hồ sơ địa chính theo quy định; lập danh sách giấy chứng nhận đã bị hủy gửi sở tài nguyên và môi trường, Tổng cục Quản lý đất đai để thông báo công khai trên trang thông tin điện tử”.

Quy định này hướng dẫn rất rõ trình tự, thủ tục để thực hiện theo quyết định, bản án của Tòa án có kết luận về việc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Sau khi không thu hồi được giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì văn phòng đăng ký đất đai có trách nhiệm báo cáo cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quyết định hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp, lập danh sách giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã bị hủy gửi sở tài nguyên và môi trường, Tổng cục Quản lý đất đai để thông báo công khai trên trang thông tin điện tử sẽ tránh được rủi ro lừa đảo do không biết thông tin giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã bị hủy.

Tuy nhiên, nếu Tòa án trực tiếp ban hành bản án, quyết định hủy giấy chứng nhận thì không thuộc trường hợp áp dụng thủ tục thu hồi và hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo khoản 7 Điều 87 Nghị định 43/2014/NĐ-CP nói trên. Các thông tin của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bị hủy theo quyết định, bản án của Tòa án không được thông báo công khai trên trang thông tin điện tử của Tổng cục Quản lý đất đai. Từ đó có rủi ro phát sinh hành vi lừa đảo dựa trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã bị hủy vì các thông tin giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã bị hủy này không có quy định phải công khai theo quy định của pháp luật về đất đai hiện hành.

Lời kết

Qua những phân tích nêu trên chúng ta có thể thấy, vấn đề xác định giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên cơ sở đăng ký biến động là một quyết định hành chính và Tòa án có thẩm quyền tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp này vẫn còn tồn tại những mâu thuẫn về mặt lý luận cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật. Vấn đề này cần tiếp tục nghiên cứu để tìm ra giải pháp hoàn thiện pháp luật, góp phần bảo đảm quyền lợi hợp pháp của các chủ thể trong quá trình áp dụng pháp luật.

Luật sư NGUYỄN BỈNH HIẾU

Nguồn: Tạp chí Tòa án

(1) Trong bài viết này, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật Đất đai 2013 được gọi tắt là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

(2) Điều 132 Bộ luật Dân sự 2015.

(3) Khoản 2 Điều 193 Luật tố tụng hành chính 2015 và Điều 132 Bộ luật dân sự 2015.

(4) Điều 106 Luật đất đai 2013.

(5) Điều 87 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.