Hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hiện nay và định hướng sửa đổi, bổ sung

1. Về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL là mốc thời gian văn bản bắt đầu phát huy hiệu lực và có giá trị ràng buộc lên đối tượng điều chỉnh của nó (trong một phạm vi không gian xác định). Nói cách khác kể từ mốc thời gian này, VBQPPL có thể được viện dẫn làm căn cứ pháp lý giải quyết các vụ việc thực tế phát sinh trong đời sống xã hội. Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL được quy định tại điều 151 Luật BHQPPL 2015 gồm 2 Khoản. Khoản 1 xác lập nguyên tắc chung cho trường hợp phổ quát trong khi Khoản 2 xác lập nguyên tắc cho trường hợp đặc biệt (VBQPPL ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn). Có thể thấy đây là cách xây dựng điều luật kín kẽ, đảm bảo không có một trường hợp ngoại lệ bất quy tắc nào trong việc xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản, từ đó tránh sự tùy tiện của chủ thể ban hành.

Về nguyên tắc phổ quát, VBQPPL không được phép có hiệu lực pháp lý ngay lập tức mà thời điểm có hiệu lực phải cách thời điểm văn bản đó được thông qua hoặc ký ban hành một khoảng thời gian nhất định được tính bằng ngày. Điều này đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho công tác tổ chức triển khai của các chủ thể hữu quan cũng như tống đạt thông tin đầy đủ đến các cá nhân, tổ chức là đối tượng điều chỉnh trực tiếp của văn bản. Nếu như khoảng thời gian “chờ” tối thiểu 45 ngày đối với VBQPPL của trung ương được cho là phù hợp và tiếp tục được kế thừa từ khoản 1 Điều 78 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (sau đây gọi là Luật 2008) thì việc tính thời điểm có hiệu lực đối với VBQPPL của chính quyền địa phương có nhiều điểm đổi mới. Thứ nhất, Luật BHQPPL 2015 đã thống nhất hóa nguyên tắc “thời điểm có hiệu lực của văn bản phải được quy định ngay trong chính văn bản đó” đối với tất cả các loại VBQPPL của tất cả các chủ thể. Trước đây, chỉ VBQPPL của trung ương (được điều chỉnh theo Luật BHQPPL 2008) mới bắt buộc phải ghi rõ thời điểm có hiệu lực tại văn bản, còn các VBQPPL của địa phương (được điều chỉnh theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004) thì sẽ theo công thức mặc định để nội suy thời điểm bắt đầu có hiệu lực dựa vào ngày nó được thông qua (nếu là Nghị quyết của Hội đồng nhân dân) hoặc ngày nó được ký ban hành (nếu là Quyết định của Ủy ban nhân dân). Chủ thể có thẩm quyền sẽ chỉ ghi rõ thời điểm có hiệu lực vào trong văn bản nếu muốn văn bản đó có hiệu lực muộn hơn so với công thức mặc định. Về điểm này, theo tác giả lối quy định của Luật 2015 là phù hợp, vừa đảm bảo tinh thần pháp chế, vừa nâng cao trách nhiệm của chủ thể ban hành mà vẫn trao cho họ quyền chủ động nhất định. Lấy ví dụ, Nghị quyết của HĐND tỉnh thay vì sẽ có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày thông qua thì nay do HĐND tự quyết định thời điểm có hiệu lực miễn sao không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày được ký ban hành. Đối với VBQPPL của cấp huyện và cấp xã, khoảng thời gian trù bị tối thiểu được quy định lại thành một mức duy nhất là 7 ngày thay vì phân biệt như trong Luật 2004 (7 ngày đối với cấp huyện, 5 ngày đối với cấp xã). Đây là điểm hợp lý thứ hai, cách quy định này tạo sự đơn giản hóa trong việc vận dụng và cũng phù hợp với điều kiện thực tế. Điểm đổi mới thứ ba cũng được đánh giá là hợp lý và khả thi đó là mốc thời gian “ngày được thông qua” không còn được sử dụng mà Luật 2015 thống nhất sử dụng mốc “ngày được ký ban hành” để khống chế thời điểm có hiệu lực đối với VBQPPL của địa phương bất kể đó là Nghị quyết của HĐND hay Quyết định của UBND.

Bên cạnh những điểm sáng nêu trên, quy định tại Khoản 1 Điều 151 vẫn còn tồn tại một vấn đề như sau: Luật chỉ nhắc đến VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương, vậy VBQPPL do các chủ thể là cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành thì thời điểm có hiệu lực sẽ được xác định như thế nào? Thông tư của Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao hay Quyết định của Tổng kiểm toán nhà nước có cần tuân theo nguyên tắc phổ quát nêu trên không? Tác giả kiến nghị cụm từ “cơ quan nhà nước trung ương” cần được sửa thành “cá nhân, cơ quan nhà nước có phạm vi thẩm quyền ở cấp trung ương”.

Về nguyên tắc cho trường hợp đặc biệt, VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành kèm theo một số điều kiện liên quan đến việc công khai văn bản. Nguyên tắc này không mới mà đã được ghi nhận từ trong Luật 2008 (việc nới rộng thời hạn phải đăng công báo kể từ khi văn bản được thông qua hoặc ký ban hành từ 2 lên 3 ngày không phải là đổi mới đáng kể). Nếu xét bản thân nội dung của khoản 1 Điều 151 thì quy định này hoàn toàn phù hợp và cần tiếp tục duy trì để tạo sự linh hoạt cho hoạt động lập pháp, lập quy trong những tình huống cần phản ứng nhanh.

Tuy nhiên, điều đáng bàn nằm ở Điều 146 về các trường hợp VBQPPL được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Nhóm trường hợp thứ nhất được quy định tại Khoản 1 gồm:

(i) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp;

(ii) trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ;

(iii) trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội.

Có tác giả khẳng định rằng quy định này có sự trùng lặp bởi trường hợp (ii) đã nằm trong trường hợp (i).

Bên cạnh đó, Luật 2015 không liệt kê đầy đủ các trường hợp nào được coi là tình trạng khẩn cấp mà viện dẫn đến “pháp luật về tình trạng khẩn cấp”, có thể hiểu đó là Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2002 (vẫn có hiệu lực đến thời điểm hiện tại). Song Pháp lệnh trên dường như là một văn bản thuộc nhóm bí mật nhà nước khi không thể tra cứu toàn văn trên các cơ sở dữ liệu về hệ thống pháp luật. Từ đây nảy sinh một sự nghi ngại về nguy cơ chủ thể ban hành lạm dụng việc xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn bằng cách gán nó vào một “trường hợp khẩn cấp” mà không thể đối chiếu chính xác rằng có được pháp luật định trước hay không. Về nhóm trường hợp tại Khoản 2, người viết cho rằng sự bổ sung này là hợp lý, bởi văn bản được ban hành để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của một VBQPPL khác trong một thời hạn nhất định bản thân nó không chứa ý tưởng lập pháp mà chỉ xác định lại hiệu lực pháp lý cho một văn bản đang có hiệu lực nên không cần thiết phải trải qua tất cả các thủ tục như quy trình đầy đủ. Các văn bản này thường có vòng đời ngắn và mang giá trị điều chỉnh lâm thời nên cần ưu tiên sự kịp thời, nhanh chóng trong khâu ban hành. Như vậy về cả mặt thực tiễn lẫn khoa học đều có cơ sở để cho phép ban hành những văn bản thuộc nhóm này theo thủ tục rút gọn.

Tuy nhiên, Luật hiện hành chưa đề cập đến việc ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn để kéo dài hiệu lực của một VBQPPL lẽ ra sẽ chấm dứt hiệu lực theo một căn cứ khác, đây là tình huống trên thực tế tuy không xảy ra nhiều nhưng sẽ không tránh khỏi. Về nhóm trường hợp tại khoản 3, tác giả cho rằng cần mở ra thêm cả khả năng ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn để kịp thời thực hiện các ĐƯQT mà nước ta là thành viên, từ đó giải quyết tốt hơn nhu cầu nội luật hóa các ĐƯQT đang dần trở thành một loại nguồn quan trọng của pháp luật Việt Nam. Tác giả kiến nghị sửa đổi theo hướng gộp khoản 2 và khoản 3 Điều 146 lại làm một và bổ sung thêm các khả năng nói trên, có thể nghiên cứu cách diễn đạt như sau:

“2. Trường hợp để bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật đã được thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc không còn được áp dụng trên thực tế; ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn và trường hợp cần ban hành ngay văn bản để thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.”

2. Về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật

Hiệu lực trở về trước hay còn gọi là hiệu lực hồi tố là một vấn đề phức tạp trong khoa học pháp lý. Về nguyên tắc, pháp luật không có tính chất hồi tố mà hiệu lực của nó phát huy theo chiều xuôi thời gian tính từ thời điểm có hiệu lực, nói cách khác văn bản chỉ có giá trị điều chỉnh lên những hành vi được thực hiện sau thời điểm nó được ban hành. Việc sử dụng một văn bản để quay ngược trở lại điều chỉnh một vụ việc xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực chỉ được thực hiện trong trường hợp “thật cần thiết”. Điểm mới tích cực của Luật 2015 là đã đưa ra giới hạn để làm rõ thế nào là trường hợp thật cần thiết ngay trong Khoản 1, Điều 152, đó phải là trường hợp “để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội” (Luật 2008 chỉ nói là “trường hợp cần thiết” rất chung chung). Một giới hạn khác được đưa ra là loại VBQPPL có thể được quy định hiệu lực trở về trước, đó chỉ là các VBQPPL của “cơ quan trung ương”. Khoản 3 Điều 152 cũng tái khẳng định “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt không được quy định hiệu lực trở về trước”. Thực chất quy định này có thể được suy ra từ Khoản 1 tuy nhiên cách thiết kế như vậy cũng không hoàn toàn là trùng lặp và theo người viết là cần thiết để thể hiện tính chặt chẽ của Điều luật. Khoản 2 Điều 152 nêu ra hai trường hợp tuyệt đối không được quy định hiệu lực trở về trước, đó đều là những trường hợp mà nếu sử dụng văn bản mới để hồi tố sẽ bất lợi hơn cho chủ thể bị áp dụng nếu so với mức quy định trong văn bản đang có hiệu lực tại thời điểm hành vi được thực hiện. Mặc dù điều kiện để có thể quy định hiệu lực trở về trước theo Điều 152 là rất ngặt nghèo tuy nhiên vẫn tồn tại một số điểm bất hợp lý gây khó khăn cho việc áp dụng. Một là, cách xác định điều kiện cho việc quy định hiệu lực trở về trước (ở đây mới nói đến việc đặt ra quy định, chưa bàn đến việc áp dụng quy định đó) chưa đảm bảo tính logic. Thông thường, khi xây dựng một quy phạm pháp luật, nhà làm luật sử dụng một trong hai phương pháp liệt kê hoặc loại trừ, Điều 152 lại trộn lẫn cả hai phương pháp này. Một số tác giả cũng đã từng bình luận và nêu ra băn khoăn về việc nên quy định xuôi hay quy định ngược khi xác lập các điều kiện cho phép hồi tố . Hai là, theo tác giả không thể có cái gọi là hiệu lực trở về trước của văn bản, mà chỉ có hiệu lực trở về trước của (một hoặc một số) quy phạm pháp luật cụ thể trong văn bản. Không có bất cứ VBQPPL được sinh ra chỉ để nhằm mục đích giải quyết các vụ việc trong quá khứ mà về nguyên tắc đại bộ phận các điều khoản của nó phải được sử dụng để làm căn cứ pháp lý cho các vụ việc sẽ xảy ra trong tương lai, chúng phải phát huy hiệu lực theo chiều xuôi của dòng thời gian. Như vậy tên Điều 152 cần được sửa lại thành “Văn bản quy phạm pháp luật có quy định về hiệu lực trở về trước”. Cách hiểu như vậy cũng sẽ phù hợp với tinh thần tại Khoản 1, Điều 156 về nguyên tắc áp dụng VBQPPL: “Trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó”. Tuy nhiên có một vấn đề lớn liên quan đến nguyên tắc tại Khoản 4 Điều 156. Theo đó: “Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới”. Quy định này mâu thuẫn với quy định tại Khoản 1 Điều 152 khi cho phép chủ thể có thẩm quyền chỉ căn cứ vào nội dung của VBQPPL (văn bản mới mang tính có lợi hơn đối với đối tượng bị áp dụng) để áp dụng theo lối hồi tố mà không bị ràng buộc về mặt hình thức rằng bản thân văn bản đó có chứa quy định nói rõ về việc được hồi tố hay không. Điểm bất cập thứ ba này tiếp tục kéo theo bất cập thứ tư: Nếu căn cứ vào nội dung của VBQPPL để quyết định về khả năng hồi tố thì “trách nhiệm pháp lý” phải được hiểu thế nào. Một cách truyền thống, trách nhiệm pháp lý trong khoa học pháp lý thường được hiểu là sự bắt buộc phải gánh chịu hậu quả pháp lý bất lợi phát sinh khi chủ thể vi phạm pháp luật hoặc do một số căn cứ khác liên quan đến việc bồi thường thiệt hại. Theo nghĩa này, việc áp một mức thuế nhẹ hơn lên đối tượng chịu thuế không phải là “quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn” mà chỉ đơn thuần là “quy định nghĩa vụ pháp lý ở mức thấp hơn”. Việc Luật 2015 không giải thích rõ cụm từ “trách nhiệm pháp lý” đã dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau và trên thực tế đã có một số chủ thể “đánh đồng” các khái niệm nêu trên trong quá trình áp dụng pháp luật. Do đó, tác giả kiến nghị bỏ Khoản 4 Điều 156 để khắc phục những mâu thuẫn này. Cuối cùng, khi sửa đổi, bổ sung Luật 2015 cũng cần cân nhắc việc có nên quy định cụ thể về thời điểm bắt đầu áp dụng hiệu lực trở về trước hay không. Như đã nói, tính hối tố về bản chất là thuộc tính của từng quy phạm riêng biệt chứ không phải của toàn văn bản, bởi vậy nó có tính độc lập tương đối với thời điểm có hiệu lực của văn bản. Thực tiễn cho thấy, căn cứ theo “mức độ có lợi”, “mức độ liên quan đến tính nhân đạo” của quy phạm mà chủ thể có thẩm quyền phân hóa các quy phạm mang tính hồi tố thành hai nhóm: (i) các quy phạm có giá trị hồi tố kể từ thời điểm được công bố và (ii) các quy phạm có giá trị hồi tố kể từ thời điểm VBQPPL chứa quy phạm đó có hiệu lực. Theo quan điểm của người viết, có thể cho phép cả hai khả năng linh hoạt như trên nhưng cần thiết phải xây dựng thành cơ sở pháp lý trong Luật.

3. Về các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật bị ngưng hiệu lực

Một VBQPPL đã có hiệu lực có thể bị ngưng hiệu lực tạm thời theo một trong hai căn cứ quy định tại điểm a và điểm b, Khoản 1, Điều 153. Dễ thấy, VBQPPL bị ngưng hiệu lực không nhất thiết phải là văn bản có khiếm khuyết về nội dung hay hình thức. Quy định tại điểm b cho phép chủ thể đã ban hành VBQPPL quyết định việc ngưng hiệu lực của văn bản đó (bằng một văn bản khác được ban hành theo thủ tục rút gọn như đã để cập ở trên) khi những điều kiện khách quan về kinh tế, xã hội thay đổi làm phát sinh những vấn đề mới chưa được trù liệu đầy đủ tại thời điểm xây dựng văn bản. Đây là điểm mới có ý nghĩa rất tích cực so với các đạo luật tiền nhiệm và đáp ứng được nhu cầu, đòi hỏi của thực tiễn song nó lại chưa thực sự thống nhất với các quy định về các biện pháp xử lý văn bản. Bởi theo tinh thần của Điều 153, “ngưng hiệu lực” ở điểm a Khoản 1 là một trạng thái pháp lý phát sinh từ hệ quả của việc áp dụng biện pháp “đình chỉ”, còn ngưng hiệu lực ở điểm b Khoản 2 lại giống như tên gọi của một biện pháp xử lý riêng biệt. Tuy nhiên, Luật 2015 chưa ghi nhận “ngưng hiệu lực” như một biện pháp xử lý độc lập bên cạnh sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ và đình chỉ (Điều 12). Một điểm nữa tác giả cũng cho là không hợp lý đó là cụm từ “cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền” xuất hiện khá khiên cưỡng tại Khoản 1 và nếu bỏ hẳn đi cũng không ảnh hưởng gì đến nội dung của quy định này, bởi Khoản 2 đã khẳng định rõ: “Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản phải được quy định rõ tại văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. Tác giả kiến nghị bỏ cụm từ nói trên. Bên cạnh đó, cũng cần nghiên cứu để xây dựng thêm một quy phạm pháp luật mới điều chỉnh việc lùi thời điểm có hiệu lực (hoãn thi hành) một VBQPPL đã được công bố. Từ thực tiễn Bộ luật Hình sự 2015 vừa qua chúng ta có thể thấy, có trường hợp VBQPPL sau khi được công bố mới phát hiện những khiếm khuyết nghiêm trọng, tuy nhiên do văn bản đó chưa chính thức có hiệu lực nên không thể áp dụng biện pháp đình chỉ thi hành. Do đó cần phải có cơ sở pháp lý cho việc “vô hiệu hóa” điều khoản thi hành được quy định trong chính văn bản bị hoãn thi hành cũng như việc xác định lại thời điểm có hiệu lực của nó theo căn cứ mới.

4. Về các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực

Các căn cứ làm chấm dứt hiệu lực của một VBQPPL được quy định tại Điều 154 của Luật 2015 về cơ bản là hợp lý, tạo cơ sở pháp lý rõ ràng, thuận lợi cho việc xác định thời điểm kết thúc hiệu lực về thời gian của văn bản. Đặc biệt căn cứ được nêu tại khoản 4 là sự bổ khuyết cần thiết, thực chất đây là sự khôi phục lại một phần nội dung khoản 4 Điều 78 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sau đây gọi là Luật 1996) nhưng vắng bóng trong Luật 2008. Theo đó “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Tuy nhiên căn cứ này được quy định thành một nguyên tắc tuyệt đối mà không có ngoại lệ như Luật 1996 “trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới”. Có thể thấy cách quy định của Khoản 4, Điều 154 Luật 2015 thể hiện sự nhất quán với một số quy định khác về văn bản quy định chi tiết phản ánh chính sách chung “văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm với có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Điều này có nghĩa là khi chủ thể có thẩm quyền xây dựng một dự thảo luật để thay thế đạo luật hiện hành, chẳng hạn, thì cũng phải đồng thời chuẩn bị dự thảo nghị định để thay thế cho nghị định đang quy định chi tiết cho luật đó. Mục đích của chính sách này là nhằm làm giảm thiểu tình trạng nợ đọng văn bản cũng như nâng cao trách nhiệm của chủ thể ban hành, hạn chế việc giao quy định chi tiết tràn lan cho cấp dưới… Song theo nhiều tác giả, quy định cứng nhắc như trên có phần không phù hợp với điều kiện thực tế và duy ý chí. Thực tiễn triển khai Luật 2015 trong vài năm qua cũng cho thấy có nhiều văn bản quy định chi tiết thi hành vẫn không thể đáp ứng được yêu cầu đó mặc dù luật đã quy định rõ. Hơn nữa, ngay kể cả với giả thiết 100% số văn bản quy định chi tiết đều có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định chi tiết, thì nội dung của nó cũng ít khi nào khác biệt 100% so với văn bản tiền nhiệm. Như vậy nếu cứ bắt buộc phải thay thế hoàn toàn bằng một văn bản quy định chi tiết mới sẽ dẫn đến một sự lãng phí, chủ thể có thẩm quyền sẽ phải “ban hành lại” những quy phạm đã có và vẫn còn phù hợp với thực tế. Do đó người viết kiến nghị cần phải khôi phục lại cả trường hợp ngoại lệ như cách diễn đạt tại phần đuôi Khoản 4 Điều 18 Luật 1996.

Điểm bất cập thứ hai nằm ở nhóm căn cứ quy định tại Khoản 2, theo đó VBQPPL sẽ hết hiệu lực trong trường hợp “được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó”. Khác với biện pháp bãi bỏ (trước đây có cả hủy bỏ) gắn vào từng trường hợp cụ thể với điều kiện khác nhau, sửa đổi, bổ sung và thay thế là các biện pháp xử lý văn bản khiếm khuyết mà bất cứ chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL nào cũng đều có thể áp dụng để xử lý chính văn bản mà mình đã ban hành ra trước đây. Trường hợp VBQPPL bị thay thế bằng VBQPPL cùng loại thì đương nhiên hiệu lực của toàn bộ nội dung trong văn bản bị thay thế chấm dứt. Trường hợp VBQPPL được sửa đổi, bổ sung bởi một VBQPPL cùng loại thì về thực tế chỉ có phần nội dung bị sửa đổi là chấm dứt hiệu lực, các phần nội dung khác vẫn giữ nguyên hiệu lực như cũ. Thông thường, thao tác sửa đổi và bổ sung hay đi cùng với nhau và thể hiện trong cùng một “sản phẩm đầu ra”, tuy nhiên cũng có những trường hợp chủ thể có thẩm quyền ban hành ra một VBQPPL riêng biệt chỉ để bổ sung cho một văn bản khác chứ không có sự sửa đổi nào. Bản chất của việc bổ sung là đưa thêm nội dung mới nên về lý nó không ảnh hưởng gì đến hiệu lực của phần nội dung cũ, càng không thể làm hết hiệu lực của nội dung được bổ sung. Do đó, cần thiết phải bỏ cụm từ “bổ sung” tại Khoản 2 Điều 154 khi tiến hành sửa đổi quy định này.

5. Về việc xác định hiệu lực theo không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật

Nguyên tắc xác định hiệu lực theo không gian và đối tượng tác động của VBQPPL được quy định tại Điều 155 chứa đựng rất nhiều điểm mới so với các quy định trước đây về nội dung này. Trước hết ngay từ tên gọi, điều luật chỉ thể hiện ngắn gọn là “hiệu lực về không gian” thay vì “hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng” như trong luật cũ. Theo tác giả, đây là sự điều chỉnh hợp lý bởi hai lý do. Thứ nhất, pháp luật chỉ điều chỉnh hành vi của con người nên suy cho cùng hiệu lực theo không gian hay kể cả hiệu lực theo thời gian nếu tách rời yếu tố con người cũng đều trở nên vô nghĩa. Do đó chỉ gắn hiệu lực theo đối tượng áp dụng “đi đôi” với hiệu lực theo không gian là không thỏa đáng. Thứ hai, trong đa số trường hợp, hiệu lực theo đối tượng áp dụng của văn bản sẽ được quy định ngay trong chính văn bản đó, có rất nhiều văn bản của cấp trung ương nhưng chỉ giới hạn sự tác động lên một số nhóm đối tượng nhất định như người cao tuổi, phụ nữ, trẻ em, cán bộ, công chức, lực lượng vũ trang… chứ không phải mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức trong phạm vi lãnh thổ. Theo người viết, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không cần thiết phải xác lập một nguyên tắc chung không có tính điển hình để rồi đa số tình huống thực tế lại rơi vào trường hợp ngoại lệ. Điều 155 chỉ nên xác lập nguyên tắc cho việc xác định hiệu lực về không gian nói riêng. Tuy nhiên với tên gọi như vậy (Hiệu lực về không gian), nội dung Điều 155 cần được chỉnh sửa lại theo hướng hoàn toàn không đề cập đến hiệu lực về đối tượng áp dụng nữa, hiện nay cụm từ “đối tượng áp dụng” vẫn xuất hiện khá vô duyên tại khoản 2, không phù hợp với nội dung thể hiện trong tên điều. Bàn cụ thể về nguyên tắc xác lập hiệu lực theo không gian của VBQPPL, quy định hiện hành cũng bộc lộ nhiều bất cập.

Trước hết, đối với văn bản của cấp trung ương , hiệu lực theo không gian sẽ được xác định là “trong phạm vi cả nước” nếu không rơi vào trường hợp được xác định theo các căn cứ đặc biệt khác được luật liệt kê. Tuy nhiên cả hai căn cứ tạo ra ngoại lệ cho nguyên tắc này đều không thực sự khoa học. Tác giả xin phân tích căn cứ thứ hai trước: VBQPPL của trung ương sẽ không có hiệu lực trong phạm vi cả nước nếu điều ước quốc tế mà CHXHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác. Quy định này phù hợp với thông lệ quốc tế và phù hợp với “nguyên tắc mềm” quy phạm điều ước có tính ưu thế trong việc áp dụng so với quy phạm luật quốc gia thể hiện xuyên suốt Luật 2015, song nếu chỉ đề cập đến các điều ước quốc tế theo tác giả là chưa đầy đủ. Bởi nguyên tắc xác lập hiệu lực về không gian đối với các VBQPPL có yếu tố nước ngoài, đặc biệt liên quan đến vấn đề quyền tài phán, chủ yếu lại xuất phát từ các tập quán quốc tế chứ ít khi được ghi nhận trực tiếp trong điều ước. Về căn cứ còn lại, VBQPPL của trung ương cũng sẽ không có hiệu lực trong phạm vi cả nước nếu VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền có quy định khác. Quy định này là rất thiếu tính khả thi và thực tiễn cho thấy có những văn bản đã vượt rào hoàn toàn khỏi quy tắc. Một dẫn chứng điển hình chính là Bộ luật Hình sự năm 2015, hiệu lực theo không gian của bộ luật này được xác định rất rộng, là sự kết hợp phức tạp của một loạt nguyên tắc khác nhau: nguyên tắc lãnh thổ chủ động, nguyên tắc lãnh thổ mở rộng, nguyên tắc lãnh thổ bị động, nguyên tắc quốc tịch chủ động, nguyên tắc quốc tịch bị động, nguyên tắc thẩm quyền phổ cập… Trong khi đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm luật năm 2015 chỉ thừa nhận trực tiếp nguyên tắc lãnh thổ chủ động như là nguyên tắc chủ đạo. Như vậy, theo tinh thần của Khoản 1 Điều 155, Bộ luật hình sự không thể có hiệu lực về không gian rộng như cách hiểu hiện nay nếu hiệu lực đó không được quy định trong một VBQPPL của “cấp trên”. Vấn đề nằm ở chỗ, bản thân Bộ luật hình sự do Quốc hội ban hành mà Quốc hội đã là cơ quan lập pháp tối cao nên trên Quốc hội không còn thiết chế nào khác thỏa mãn. Từ những phân tích đó, tác giả kiến nghị sửa đổi Khoản 1 Điều 155 như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước trừ trường hợp văn bản đó có quy định khác hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, tập quán quốc tế mà Việt Nam thừa nhận có cách xác định khác”.

Nguyên tắc xác định hiệu lực về không gian đối với VBQPPL do địa phương ban hành cũng cần phải được xem xét để chỉnh sửa lại. Theo tinh thần của Khoản 2 Điều 155 thì đây là một nguyên tắc tuyệt đối, hoàn toàn không có ngoại lệ. Nếu đã quy định VBQPPL của HĐND, UBND ở đơn vị hành chính nào sẽ luôn có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó thì việc “và phải được quy định cụ thể ngay trong văn bản đó” trở nên vô nghĩa và thừa thãi, bởi chỉ cần căn cứ theo chủ thể ban hành là đủ. Việc nêu rõ hiệu lực về không gian ngay trong chính văn bản chỉ có ý nghĩa khi Luật cho phép chủ thể ban hành quy định hiệu lực này khác so với cách xác định chung. Trên thực tế có những trường hợp văn bản của cấp tỉnh nhưng chỉ điều chỉnh một vài huyện trong tỉnh đó hoặc văn bản của cấp huyện nhưng chỉ điều chỉnh một vài xã trong huyện đó.

6. Về sự liên hệ giữa các thủ tục công khai văn bản quy phạm pháp luật với hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật:

Về nguyên tắc, mọi VBQPPL không có nội dung liên quan đến bí mật nhà nước đều phải được công khai, các hình thức công khai được quy định tại Điều 150 và 157 Luật 2015 bao gồm: đăng Công báo, niêm yết công khai tại địa phương, đăng tải trên cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, đưa tin trên phương tiện truyền thông đại chúng. Đối với văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn còn đòi hỏi một hình thức đặc thù đó là đăng ngay trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành (Khoản 2 Điều 151). Ý nghĩa của việc công khai VBQPPL là không phải bàn cãi, các hình thức công khai như trên cũng đã được tính toán sao cho phù hợp với từng loại văn bản và có tính khả thi. Đặc biệt Công báo nay đã được quy định bao gồm cả Công báo in và Công báo điện tử có giá trị ngang nhau là một bước tiến thể hiện sự vận dụng khoa học công nghệ thông tin vào hoạt động xây dựng pháp luật. Bên cạnh những thành tựu đó, vẫn tồn tại một số băn khoăn về các quy định liên quan đến công khai VBQPPL khi đặt trong mối liên hệ với vấn đề hiệu lực pháp lý của văn bản. Liệu một VBQPPL không đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về thủ tục công khai thì có phát sinh hiệu lực pháp lý hay không? Đây là nội dung mà dường như nhà làm luật còn đang lúng túng. Rõ ràng, cách thiết kế đưa các quy định về công khai văn bản vào cùng chương với các quy định về hiệu lực của văn bản thể hiện tư duy pháp lý của nhà làm luật rằng giữa chúng có sự liên hệ, ràng buộc lẫn nhau. Quy định về việc đăng công báo (Điều 150) được đưa lên trước quy định về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL (Điều 151) giống như một điều kiện tiền đề để VBQPPL có hiệu lực. Tuy nhiên Luật 2015 không hề nói rõ một VBQPPL không được đăng công báo thì sẽ như thế nào, về trạng thái hiệu lực của nó cũng như chế tài đối với chủ thể có trách nhiệm. Để so sánh, Luật 2008 có quy định rõ “văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và các trường hợp quy định tại đoạn 2 khoản 1 Điều này”. Nghiên cứu hồ sơ dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất) có thể thấy, cách quy định như trên cũng đã từng được đưa vào trong dự thảo nhưng sau đó Ủy ban thường vụ Quốc hội đã cho lược bỏ theo đề nghị của một số đại biểu quốc hội, tuy nhiên sự giải thích về lý do tại sao lược bỏ rất mơ hồ và thiếu thuyết phục. Theo người viết, nếu đã xác định rõ việc không đăng Công báo không khiến cho VBQPPL không có hiệu lực thi hành thì không nhất thiết phải đưa quy định nào vào cùng chương với chế định về hiệu lực. Trong trường hợp ghép vào cùng chương thì nên dời xuống ngay trước Điều 157 thì sẽ đảm bảo tính logic và hệ thống hơn. Thậm chí có thể nghiên cứu để gộp chung Điều 150 và 157 vào thành một điều duy nhất bởi hiện nay giữa chúng đang có sự trùng lặp và chồng lấn.

Thứ nhất, bản thân đăng Công báo cũng chỉ là một hình thức đăng tải VBQPPL.

Thứ hai, quy định về hình thức “niêm yết công khai và đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương” tại khoản 3 Điều

150 đáng nhẽ phải thuộc nội dung điều chỉnh của Điều 157 căn cứ theo tên gọi của điều này. Có thể suy luận, Điều 150 chỉ tập trung điều chỉnh về việc đăng Công báo đối với VBQPPL song do không có Công báo cấp huyện, cấp xã nên những biện pháp nêu trên được thế vào để áp dụng đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã, vô hình trung tạo ra một quy định cọc cạch giữa nội dung và tên gọi. Do đó, xóa Điều 150 và chuyển toàn bộ nội dung của điều này vào chung trong Điều 157 theo tác giả là phương án hợp lý nhất ./.

Nguồn: Theo Tạp chí Tòa án