Bàn về thẩm quyền của Tòa án đối với yêu cầu hủy quyết định cá biệt trong quá trình giải quyết vụ án dân sự

Có nên xem yêu cầu hủy quyết định cá biệt là yêu cầu của đương sự (yêu cầu phản tố của bị đơn) hay không? Chúng tôi cho rằng không phụ thuộc và cũng không nên xem đây là yêu cầu của đương sự (yêu cầu phản tố của bị đơn) mà là việc mà Tòa án cần phải làm căn cứ theo quy định tại Điều 34 của BLTTDS.

1.Tình huống thực tiễn

TAND thành phố L, tỉnh A thụ lý vụ án về tranh chấp về quyền sử dụng đất giữa bà B với ông L. Theo bà B, vào năm 2002, ông L xin cha bà B xây nhà tạm (bằng tre lá) để ở nhờ trên đất này, tuy nhiên cho đến thời điểm khởi kiện ông L đã cho xây lại nhà kiên cố bê tông cốt thép. Bà B không đồng ý nên đã báo UBND xã M. Hiện cơ quan chức năng đã cho tạm ngưng xây dựng để chờ giải quyết. Đồng thời bà B cũng đã có đơn khởi kiện để yêu cầu Tòa án buộc ông L trả lại đất thuộc giấy chứng nhận số H.0157 do UBND thành phố L tỉnh A cấp cho bà B vào ngày 23/11/2007.

Ngày 21/03/2017, TAND thành phố L, tỉnh A nhận và thụ lý đơn phản tố của ông L với yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) của bà B vì khi UBND thành phố L, tỉnh A cấp GCNQSDĐ cho bà B, ông L đã không ký tên tứ cận và UBND đã cấp GCNQSDĐ cho bà B trùng vào thửa đất của ông L.

Ngày 05/04/2017, căn cứ khoản 4 Điều 34 và khoản 1 Điều 41 BLTTDS, TAND thành phố L ra quyết định chuyển hồ sơ vụ án vì xét thấy bị đơn ông L có yêu cầu Tòa án xem xét hủy GCNQSDĐ do UBND thành phố L cấp cho bà B, do đó vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND tỉnh A.

Ngày 24/04/2017, TAND tỉnh A thụ lý vụ án về việc tranh chấp “tranh chấp đòi quyền sử dụng đất; yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”.

Ngày 03/05/2017, TAND tỉnh A ra quyết định chuyển vụ án dân sự, căn cứ khoản 4 Điều 34, Điều 41 BLTTDS và khoản 5 Điều 1 Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25/11/2015 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nhận thấy rằng hồ sơ vụ án dân sự được TAND thành phố L thụ lý trước ngày 01/07/2016 thì TAND thành phố L phải tiếp tục giải quyết vụ án theo thủ tục chung.

Ngày 05/06/2019, TAND thành phố L tỉnh A ra quyết định thụ lý vụ án dân sự giữa bà B – nguyên đơn và ông L – bị đơn về việc “Tranh chấp đòi tài sản là quyền sử dụng đất, yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Tuy nhiên, sau đó tại phiên tòa sơ thẩm, bà B đã tự nguyện rút toàn bộ yêu cầu khởi kiện trong khi đó ông L vẫn giữ nguyên yêu cầu phản tố. Từ đó, TAND thành phố L ra “quyết định đình chỉ giải quyết đối với yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn và thay đổi địa vị tố tụng”, thay đổi quan hệ pháp luật tranh chấp thành “tranh chấp yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Căn cứ vào Điều 34 BLTTDS, TAND thành phố L đồng thời ra “quyết định chuyển vụ án giải quyết vụ án dân sự” để chuyển “tranh chấp về yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” (giữa ông L – nguyên đơn và bà B - bị đơn) đến TAND tỉnh A để giải quyết theo thẩm quyền.

2.Nhận xét

Căn cứ quy định khoản 4 Điều 34 của BLTTDS, thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt được xác định theo Luật Tố tụng hành chính, theo đó, căn cứ Điều 32 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, sửa đổi, bổ sung 2019 (LTTHC) thì trường hợp trên thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp tỉnh.

Tuy nhiên, do vụ án được thụ lý lần đầu tiên là trước ngày 01/07/2016 và đến ngày 21/03/2017 Tòa án mới nhận đơn phản tố của ông L với yêu cầu hủy GCNQSDĐ của bà B nên theo hướng dẫn tại Mục 2 Phần 4 về tố tụng dân sự của Văn bản giải đáp thắc mắc số 01/2017/GĐ-TANDTC Giải đáp một số vấn đề nghiệp vụ[1] thì TAND cấp huyện thụ lý tiếp tục giải quyết theo thủ tục chung mà không chuyển cho TAND cấp tỉnh giải quyết. Như vậy, TAND thành phố L đáng ra ở lần thụ lý đầu tiên phải giữ lại để tiếp tục giải quyết theo đúng tinh thần của Văn bản hướng dẫn trên nhưng lại ra quyết định chuyển hồ sơ vụ án cho TAND tỉnh là không đúng. Chính vì vậy, TAND tỉnh A sau đó đã chuyển trả lại cho TAND thành phố L và TAND thành phố L đã thụ lý lại lần 2 để giải quyết vụ án này theo đúng thẩm quyền.

Vấn đề trong vụ án này chính là việc Tòa án đã thụ lý yêu cầu hủy quyết định cá biệt của bị đơn như là một yêu cầu phản tố và dẫn đến cách xử lý tình huống thực tiễn này còn nhiều thách thức và tranh cãi.

2.1.Thách thức khi xem yêu cầu hủy quyết định cá biệt là yêu cầu phản tố và hướng xử lý nếu nguyên đơn rút đơn khởi kiện

Trong tình huống thực tiễn minh họa, sẽ chỉ đơn giản nếu nguyên đơn vẫn giữ nguyên yêu cầu khởi kiện tức không rút đơn khởi kiện thì việc giải quyết đồng thời cùng yêu cầu phản tố không ảnh hưởng đối với bản chất của một “vụ án dân sự” đã được Tòa án thụ lý. Bởi yêu cầu nền tảng của vụ án này của nguyên đơn là “khởi kiện yêu cầu bị đơn trả lại quyền sử dụng đất mà nguyên đơn đã được cấp giấy chứng nhận” nên không bị ảnh hưởng bởi việc giải quyết song song yêu cầu phản tố về “hủy quyết định cá biệt” - mang tính chất hành chính trong cùng vụ án này cho đến lúc có phán quyết cuối cùng của Tòa án để giải quyết vụ án.

Tuy nhiên, nếu Tòa án xem yêu cầu hủy quyết định cá biệt là một yêu cầu phản tố thì trong trường hợp “nguyên đơn rút đơn khởi kiện”, Tòa án phải đình chỉ đối với phần yêu cầu của nguyên đơn, vậy yêu cầu phản tố của bị đơn đương nhiên phải được tiếp tục xem xét trong chính vụ án dân sự đã thụ lý. Khi đó Tòa án sẽ thay đổi địa vị tố tụng: bị đơn trở thành nguyên đơn, nguyên đơn trở thành bị đơn theo điểm b khoản 2 Điều 217 BLTTDS 2015.[2]

Vấn đề đặt ra là sau khi nguyên đơn rút đơn khởi kiện trong vụ án dân sự, yêu cầu phản tố (tức yêu cầu hủy GCNQSDĐ) được chuyển thành yêu cầu giải quyết trong vụ án hành chính hay sẽ giải quyết tiếp tục theo vụ án dân sự đã thụ lý và với thủ tục tố tụng dân sự? Rõ ràng đây là bất cập vì trong trường hợp này, yêu cầu phản tố của bị đơn là “yêu cầu hủy quyết định cá biệt” theo tố tụng hành chính nay lại lại được xem xét riêng lẻ trong vụ án dân sự đã được thụ lý từ trước đó.

TAND thành phố L đã giải quyết theo hướng “đình chỉ giải quyết yêu cầu của nguyên đơn, thay đổi địa vị tố tụng và ra quyết định chuyển vụ án” lên Tòa cấp trên – TAND tỉnh A theo quy định tại khoản 4 Điều 32 LTTHC: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”. 

Mặc dù, đây là hướng xử lý có thể được xem là hợp lý nhất ở tình huống thực tiễn này nhưng chúng tôi cho rằng vẫn còn nhiều bất ổn nếu xác định yêu cầu hủy quyết định cá biệt là yêu cầu phản tố như trên đã phân tích.

2.2.Quan điểm

Chúng tôi giới thiệu và luận giải hai quan điểm của việc xác định yêu cầu hủy quyết định cá biệt có phải là yêu cầu phản tố hay không?

2.2.1.Quan điểm thứ nhất: Yêu cầu hủy quyết định cá biệt là yêu cầu phản tố

Đây cũng chính là quan điểm của Tòa án giải quyết tình huống thực tiễn nêu trên và của khá nhiều Tòa án hiện nay trong thực tiễn xét xử. Quan điểm này lý giải như sau.

- Theo quy định tại khoản 2 Điều 200 của BLTTDS về yêu cầu phản tố của bị đơn đối với nguyên đơn được chấp nhận khi thuộc một trong các trường hợp sau đây:

“a) Yêu cầu phản tố để bù trừ nghĩa vụ với yêu cầu của nguyên đơn, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập.

b) Yêu cầu phản tố được chấp nhận dẫn đến loại trừ việc chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu của nguyên đơn, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập.

c) Giữa yêu cầu phản tố và yêu cầu của nguyên đơn, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập có sự liên quan với nhau và nếu được giải quyết trong cùng một vụ án thì làm cho việc giải quyết vụ án được chính xác và nhanh hơn”.

Xét về nội dung, trong tình huống trên, nếu Tòa án chấp nhận yêu cầu của bị đơn, hủy GCNQSDĐ đã cấp cho nguyên đơn thì sẽ dẫn đến bác yêu cầu của nguyên đơn. Do vậy, quan điểm này cho rằng việc bị đơn yêu cầu hủy GCNQSDĐ đã cấp cho nguyên đơn phải được xác định và thụ lý là yêu cầu phản tố.

- Xuất phát quy định tại Điều 5 BLTTDS về quyền quyết định và tự định đoạt của đương sự, đương sự (bị đơn) có quyền quyết định việc yêu cầu (phản tố) Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ việc dân sự và Tòa án chỉ thụ lý giải quyết đơn yêu cầu (phản tố) đó và chỉ giải quyết trong phạm vi đơn yêu cầu đó. Nói cách khác, với yêu cầu hủy quyết định cá biệt trái pháp luật nếu có đương sự yêu cầu thì Tòa án phải xác định đó là yêu cầu (phản tố) của đương sự (bị đơn) thì Tòa án mới thụ lý và giải quyết theo quy định.

-Xuất phát từ hướng dẫn tại Điều 7 Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP ngày 06/01/2014 của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành Điều 32a của BLTTDS năm 2004 đã được sửa đổi, bổ sung theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLTTDS quy định:

“[…] Trường hợp sau khi Tòa án nhân dân cấp huyện đã thụ lý vụ việc dân sự, đương sự mới bổ sung yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức quy định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính ban hành và thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp cấp tỉnh, thì Tòa án nhân dân cấp cấp huyện ra quyết định chuyển hồ sơ vụ việc cho vụ việc dân sự cấp tỉnh giải quyết theo thẩm quyền quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự. […]. 

Trường hợp khi Tòa án nhân dân cấp cấp tỉnh đã thụ lý vụ việc dân sự nhưng trong quá trình giải quyết, đương sự rút yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật […], thì Tòa án nhân dân cấp cấp tỉnh vẫn tiếp tục giải quyết vụ việc dân sự”.

Như vậy, với nội dung hướng dẫn nêu trên cho thấy vẫn phải xem yêu cầu hủy quyết định cá biệt là yêu cầu (phản tố) của đương sự (bị đơn) nên họ (bị đơn) mới có quyền thay đổi, bổ sung rút yêu cầu (phản tố) đó trong quá trình giải quyết vụ án.

2.2.2.Quan điểm thứ hai: Không xem yêu cầu hủy quyết định cá biệt là yêu cầu (phản tố) của đương sự (bị đơn) mà phải xác định đây là trách nhiệm đương nhiên của Tòa án không phụ thuộc vào việc đương sự có yêu cầu hay không

Đây cũng chính là quan điểm của chúng tôi. Quan điểm này dựa trên những cơ sở sau.

-Căn cứ theo quy định tại  khoản 1 Điều 34 BLTTDS thì trong quá trình giải quyết vụ án dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự mà không phụ thuộc vào việc đương sự có yêu cầu hủy hay không.

-Căn cứ tại phần II Giải đáp nghiệp vụ số 02/2016/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của TANDTC có quy định: “Khi giải quyết vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức thì Tòa án phải xem xét, đánh giá về tính hợp pháp của quyết định cá biệt đó […]”.

Như vậy, chỉ cần trong vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức thì Tòa án cần thiết phải có trách nhiệm xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định cá biệt đó để quyết định việc hủy hay không hủy quyết định này nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự.

-Yêu cầu của đương sự (bị đơn) không phải là yêu cầu (phản tố) vì yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là yêu cầu của đương sự  đối với cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho nguyên đơn chứ không phải yêu cầu (kiện ngược lại) của đương sự (bị đơn) đối với nguyên đơn.

-Việc giải quyết vụ án dân sự trong trường hợp vẫn đang tồn tại một quyết định cá biệt trái pháp luật - nội dung của quyết định đó đe dọa, mâu thuẫn với đường lối giải quyết của Tòa án, nếu không hủy quyết định cá biệt thì hoàn toàn có thể dẫn đến thực tế là có hai văn bản cùng tồn tại song song và trái ngược nhau về nội dung, đó là bản án, quyết định của Tòa án và quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức. Vấn đề thực tiễn đặt ra là để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, để bản án, quyết định của Tòa án được thi hành trên thực tế tất yếu phải có một thủ tục hủy bỏ quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức, nếu không sẽ không thể thực thi khi có hai văn bản song song tồn tại như thế.

-Việc xác định yêu cầu hủy quyết định cá biệt không phải là yêu cầu (phản tố) của đương sự (bị đơn) mà xem đây là việc Tòa án cần phải làm sẽ giải quyết được hậu quả hạn chế của quan điểm thứ nhất. Cụ thể, nếu trong trường hợp nguyên đơn rút đơn khởi kiện, kể cả có hay không có yêu cầu (phản tố) từ phía đương sự (bị đơn) như tình huống minh họa thì trong trường hợp này Tòa án dễ dàng giải quyết bằng cách ra quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án bao gồm trong đó cả việc đình chỉ giải quyết việc hủy quyết định cá biệt. Nếu các đương sự vẫn còn yêu cầu hủy quyết định cá biệt đó thì họ (bị đơn) có thể tiếp tục thực hiện việc khiếu kiện theo thủ tục tố tụng hành chính nếu còn thời hiệu khởi kiện... 

3.Kết luận

Tóm lại, thực trạng tình huống thực tiễn minh họa nêu trên cho thấy có sự bất cập đối với vụ án khi ban đầu Tòa án vào sổ thụ lý “vụ án dân sự” nhưng cuối cùng giải quyết cho đầu ra là một “vụ án hành chính”.

Chúng tôi mong rằng TANDTC sớm có văn bản hướng dẫn thống nhất áp dụng trong trường hợp này, theo đó, xác định Tòa án cần phải có trách nhiệm chủ động xem xét và hủy quyết định cá biệt trái pháp luật mà không phụ thuộc vào việc có hoặc không có yêu cầu của đương sự về việc hủy quyết định cá biệt trái pháp luật khi đang trong quá trình giải quyết một vụ án dân sự, có như vậy mới giải quyết được toàn diện vụ án. Trong tương lai, chúng tôi cho rằng nên xem vấn đề hủy quyết định cá biệt là một chế định đặc biệt nhằm giải quyết hậu quả của những áp đặt hành chính và bất cập trong thực tiễn xét xử như hiện nay./.

NGUYỄN BIÊN THÙY (Chánh án TAND tỉnh Bến Tre) & ĐẶNG THANH HOA (Giảng viên Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh)

Nguồn: Tạp chí Tòa án